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摘要
为瓦解孙传芳在上海的统治，中共联合国民党左派及工商学团体发动上海工人第一次武装起义。但因团结革命阵营、协调各方等现实考量，中共并未争取起义领导权，而是寄希望于钮永建、虞洽卿等人，导致起义失败。针对革命阵营在此次起义中暴露出的诸多问题，中共及时总结经验，调整斗争策略，努力领导工人“做暴动的专门家”。在此基础上，中共充分发挥组织与群众优势，领导第三次武装起义取得胜利。上海工人第一次武装起义成为中共领导武装斗争和开展军事工作的重要起点。
本文作者：张仰亮（华东师范大学马克思主义学院暨中共党史党建研究院副教授）
1926年7月北伐开始后，中共联合国民党左派及工商学团体发动上海工人第一次武装起义，意在使上海脱离孙传芳控制。此次起义是在准备工作很不充分、时机极不成熟、大部分工人并没有组织起来的情况下仓促发动的，所以很快遭到失败，但它为中共军事工作积累了宝贵经验。相关研究多从整体上考察上海工人三次武装起义，且对后两次起义着墨更多；也有学者专门考察第一次武装起义的失败责任，驳斥共产国际远东局认为起义过分依赖商人而贻误战机的观点；还有学者从长时段考察中共早期军事斗争的策略演变，为理解上海工人第一次武装起义提供了背景参考。虽然既有研究注意到第一次武装起义在中共军事史上的重要地位，却未能深入论述此次起义失败对中共军事工作的影响。事实上，中共从起义失败中吸取教训，迅速调整斗争策略，最终取得第三次武装起义的胜利，体现了策略与实践的联动性和交互性。基于此，本文拟梳理北伐前后中共在上海军事斗争的酝酿与发动过程，分析第一次武装起义失败的复杂原因及其对中共军事工作的影响，以期深化对中共早期军事斗争史的认识。
建党之初，中共受苏俄“先党后军”经验的影响，把工作重心放在组织宣传和开展群众运动上，对军事工作关注较少。1925年8月21日，共产国际执委会东方部就中共军事工作指出，五卅运动后国民革命运动呈减弱趋势，这意味着革命阵营对军阀和帝国主义的武装斗争将更加激烈，武装斗争在中国革命中的地位开始受到重视；中共中央及大的地方委员会应成立特别军事部，具体领导和实现党所承担的军事任务，并由有威望的成员担任领导。根据这一指示，中共中央自9月起筹组秘密的军事部，但相关人员身兼数职，难以专注此项工作，筹备进程比较缓慢，直至1926年初中央军事部才正式成立并开展工作。
随着北方政局的持续恶化，北洋军阀与帝国主义势力企图进一步分裂国民运动，中共逐渐认识到，军阀问题的根本解决“始终在于广州国民政府北伐的胜利”。1926年2月，中共研判北方时局后提出：“自‘五卅’以后，中国的潮流已渐由宣传群众组织群众而近于开始准备武装群众的时期”，应部署党的军事工作。三一八惨案让中共更加坚定了以战争手段解决军阀问题的认识，进而转向开展地方政治运动与军事工作。4月，瞿秋白指出，国民革命已呈“由扩大而深入，由渐进潜变而猛发突变的趋势”，现时革命的中心问题是“准备革命战争、求于最短期间推翻中国现在的统治”。中央秘书部主任王若飞亦赞同瞿秋白的观点，认为中共“目前在政治上的主要责任”，是“从各方面准备广东政府的北伐”，并“推进全国民众运动更广阔的发展”。通过支持北伐彻底解决军阀问题的主张，在中共内部逐渐占据上风。
上海是近代中国的工商业中心，也是北伐军重点夺取的目标。随着党内北伐呼声渐高，中共上海区委明确“上海军事工作非常重要”，并筹划成立军事特别委员会。为统一领导上海地方政治运动与军事工作，自1926年6月起，共产国际执委会远东局成员与中共领导人定期在沪召开联席会议。与此同时，上海区委也在推进工人自卫团和自卫军的建设。自卫团以“保护自己”和“保护会场”为主要任务；自卫军作为“党的基本队”，主要承担保护工会和“打走狗、工贼”等任务，每个部委配置手枪1把和少量沙袋，队员可进行打拳训练。不过，让工人武装保持长时间的斗争热情并不容易，需要进一步明确其近期的斗争目标，上海区委遂萌生了以小规模武装暴动推动工人武装建设并逐步瓦解军阀势力的想法。为此，上海总工会拨款130元，组织自卫团650人、自卫军40人，并派专人负责“试验小暴动”工作。上海区委解释此举是为应对上海的特殊环境，但这一主张并未得到中共中央的认可，王若飞直言“以后须注重军器教授，上海还谈不到暴动”。因此，上海区委武装暴动的想法仍停留在酝酿阶段，并未付诸实践。
最初，陈独秀对北伐持审慎态度，担心如果民众“误认北伐是推翻军阀解放人民之唯一无二的希望，遂至坐待北伐军之到来，自己不努力进行革命工作”，将使革命处于被动局面，强调通过地方政治运动和组织工农群众逐步瓦解军阀势力，而非单纯依赖军事冒险。虽然地方政治运动与武装暴动的目标与北伐一致，即反帝反封建，但二者的性质与发展阶段不同。武装暴动是地方政治运动发展到一定阶段的高级表现形式，影响力更大、斗争更加彻底，但因其组织复杂，地方党组织必须做好扎实细致的准备工作。7月12日至18日，中共中央在上海召开四届三次扩大会议，强调军事工作是党的工作的一部分，要求各地党组织重视“获得有条理的准备武装暴动的经验的意义”。由于武装暴动的发动有赖于地方政治运动的深入开展，因此，会议明确“今后上海区须特别注意作上海的地方政治运动”，使上海“日渐革命化”。
在上海，中共以相对温和的市民自治运动推动革命形势的发展，此举既便于联合各革命阶级，又能规避华界和租界当局的压迫。鉴于上海具备一定的现实条件和历史基础，国共双方领导人据此判断市民自治运动“有实现之可能”。上海区委随即部署发起市民自治运动，并且将工作重心放在组织联合战线上。
上海区委与国民党上海特别市党部共同发起市民自治运动，后者实际受上海区委领导，“在一般民众的心目中上海特别市党部等于C.P.”。为凝聚各方力量，上海区委负责人重点联合曾任上海总商会会长、淞沪商埠会办的虞洽卿。他在上海绅商界人脉广泛，而且掌握着武器精良、战斗力较强的商团武装。经过努力，联合虞洽卿取得了进展。罗亦农、汪寿华、林钧等以上海总工会或上海学联名义，与虞洽卿进行多次谈话。虞洽卿对共同发起市民自治运动等事与他们的意见“无甚区别”，表现出合作意愿，希望“夺取商总联会后，形成一个全上海中小商人各帮各业的总组织，而且为首领，进一步掌握全上海的市政权”。虞洽卿愿意参与此事，支持革命阵营发起市民自治运动，主要有两方面原因。一是反抗孙传芳的政治打压。1925年10月，孙传芳取代奉系接管上海后，虞洽卿被迫辞去淞沪商埠会办一职；1926年7月，上海总商会改选，他落选会长，支持虞洽卿的商人保卫团亦有可能被孙传芳强行解散，二人矛盾趋于表面化。二是长期的政治投机。虞洽卿在南北阵营对抗中站队广州国民政府，支持闸北商会会长王晓籁于1926年夏代表上海商界赴粤考察新政，并与广州国民政府建立联系。
因虞洽卿对市民自治运动态度积极，中共有意深化双方合作。9月10日，汪寿华再次与虞洽卿会面，二人很快谈及市民政府这一核心议题。汪寿华流露出支持由虞洽卿领衔成立市民政府的想法，虞洽卿欣然接受。当时上海许多商界领袖同情国民革命军，南京路商联会会长余华龙等甚至还加入了国民党。对于领导权问题，上海区委态度较为隐晦，认为无产阶级应避免争取领导权，“如果无产阶级要急于来领导革命，必引起帝（国）主（义）害怕，而大进攻，而大屠杀”。上海区委除重点联合商界领袖外，还安排杨贤江、沈雁冰、丁晓先等知识分子党员，与各大学同志会核心成员朱经农、郭任远等建立联系。各大学同志会许多成员对参与市民自治运动的态度同样积极，愿意和共产党人合作，其初衷是在北伐形势下最大程度维护本团体的利益。
为配合北伐军行动，中共中央要求上海区委以市民自治运动发展反抗军阀统治的联合战线。为推动上海各阶层、各团体的联动，上海区委筹划成立公开的市民组织——市民协会，旨在“建大联合战线”和“做大运动”。但是，围绕联合战线的组建方式，上海区委领导人出现不同意见。汪寿华力主“公开的市民协会应即成立，可先叫全部国民党员及我们灰色同志都加入”；青年团上海地委书记贺昌则认为，“市民协会无论如何是孤立的，我意可先组织工商学联合会，或即恢复旧的”；罗亦农不完全认同汪寿华与贺昌的主张，表示“工商学联合会如果现在组织起来，徒靠我们去奔走出来的，仍不免为赤化机关。市民协会现在也不能成立”，否则“要蹈过去赤化孤立的覆辙”。上海区委主席团讨论后决定先成立市民自治运动领导机构——市民运动委员会，由委员会成员接洽各方，待时机成熟再组建市民协会。9月20日，上海区委成立市民运动委员会，罗亦农任主任，各外围组织党团书记为委员，实现了区委内部联动。此外，上海区委还注意上下级党组织的相互协同，计划成立区委、部委两级市民运动委员会，协调党内各团体的行动，为将来成立公开的市民组织做准备。
8月30日，北伐军占领贺胜桥并击溃吴佩孚主力。这一胜利极大鼓舞了正因组建全市性市民协会进展缓慢而对革命前景不无焦虑的上海区委领导人，上海区委遂将武装暴动提升到与市民自治运动同等重要的位置。罗亦农认为，新形势下上海区委应致力于两方面的工作。一是“民众应速起谋自治”，具体办法是联合学生、工人与中小资产阶级“召集国民会议”；二是“上海地方非有一次民众暴动不可”，以后“要特别注意军事工作”。共产国际执委会远东局驻上海代表维经斯基也加强了对上海军事工作的指导，认为上海军事工作中存在“很多严重缺点”，“不是全党在进行工作，而只是一些部门”。中共中央于9月24日向各地党组织发出通告，旨在理顺地方“军事组织系统及与党的关系”，要求“军委主任应由该地党委员会之一委员任之，并参加党主席团会议”，“军事特派员应与党书记发生密切关系，并商量工作”。在北伐形势的有力推动下，中共开始重视在上海发动武装暴动问题。
与此同时，广州国民政府也非常关注上海军事工作，这为中共开展相关工作提供了契机。9月4日，国民党中央政治会议委派钮永建、吴稚晖、侯绍裘（共产党员）等组成江苏特务委员会，赴沪领导国民革命，并指定国民革命军司令部总参议钮永建，以广州国民党中央驻沪特派员的身份主持工作。此外，为躲避孙传芳的注意，广州国民政府还让国民党中央政治会议北京分会负责与浙江省省长夏超的代表取得联系，并决议“如到相当时机，夏超能毅然举义，当予以军长名义”。时机成熟后，钮永建先行抵达杭州，直接与夏超商量“实行政变反对孙传芳”的具体事宜；后又赴沪，在法租界环龙路志丰里5号设立办事机关，“开始在上海发动破坏孙传芳后方的工作”。
钮永建等遵照广州国民政府的“意旨”，在长江一带开展瓦解北洋军阀、招降军阀将领、策应北伐军的工作。钮永建抵沪后欲借上海总工会的力量增强实力，中共则常以上海总工会或国民党上海特别市党部的名义与其联络，“一起开会决定发动武装起义”。上海革命形势有了“新的发展方向”，即通过发动武装起义推动革命工作。由于钮永建坚持把工作重点“转到了靠武装力量搞纯军事政变的方面”，以致于“无论工人还是商人都没有可能宣布政治罢工”。因此，在陈独秀看来，“那就只有单纯军事斗争的一种可能。要取得军事斗争的胜利必须有有利的环境和一定数量的军事力量”。此后，国共两党在上海工作的重心就从市民自治运动逐渐转向武装暴动。
局势动荡之际，上海民众的平静生活被谣言打破，各阶层政治分化加剧。10月，“江西战争，孙氏不利，陈调元不可靠，夏超有独立之说”等消息不胫而走，对上海政局产生很大影响。孙传芳也刻意制造社会恐慌，以“高压手段来封闭沪、赣等处党部，拘捕党员”；淞沪警察厅厅长严春阳对群众集会严加防范，导致“大商人、小商人、大学教授均恐惧”，不敢与上海总工会、上海学联充分合作。此外，商界态度还受北伐形势影响，10月前后北伐军进攻南昌等地受阻，虞洽卿“大有犹豫欲待之意”，商人亦陷入恐慌状态，联合战线内部分歧迅速凸显。
根据中共中央要求，上海区委计划借万县惨案发起市民大会，并于10月11日组织政治罢工，以顺势推动武装起义、瓦解孙传芳在沪统治。但是，以虞洽卿为首的商人领袖对上海总工会提出的政治罢工犹疑不决，称“上海无产阶级还没有做好这种发动的准备”，主张缩小罢工范围，“只限于一些主要部门，如电厂、装卸工等的罢工就够了”。此时虞洽卿等并不信任受中共影响的上海总工会，对其领导的政治罢工也“时时动摇与畏缩”，既“想利用工人罢工助他们取得政权”，又“不愿工人有武装的组织和暴动”。在他们看来，夺权应该走上层路线，先与孙传芳驻沪军队上层进行协商，仅在协商不成时才“请求罢工”，以致有中共党员埋怨商人“怕工人武装比怕火还厉害”。此外，由于形势不明朗，虞洽卿等商人对以军事手段夺取上海亦顾虑重重，不敢公开反对孙传芳，反而在蒋介石与孙传芳之间居中调和，呼吁双方“即日宣布停战，划地缓冲，然后公议善后”。不过，急于打开北伐局面的蒋介石并未接受这一和平请求，国共两党遂选择继续筹备武装起义，等待起义时机成熟。
10月10日，北伐军攻占武昌，“影响所及，东南震动”，这为国共双方在沪发动武装起义创造了有利条件。国民党上海特别市党部认为“我军进行甚形顺利”，主张“领导民众实行上海自治”。中共对革命形势的发展和发动武装暴动持乐观态度。上海区委明确表示：“上海地方空虚，一个相当的武装暴动实可以推翻孙传芳在上海的统治。”更加重要的是，随后夏超的独立让武装暴动的时机日渐成熟。孙传芳在浙江兵力有限，而与其不睦的夏超掌控着有一个师兵力的浙江省保安队，欲借北伐军攻克武昌之机“决然反孙”。16日，夏超宣布就任国民革命军第18军军长，率保安队进攻上海。国共两党随即进行部署，计划与夏超所部里应外合攻取上海。
由于夏超独立，且“孙传芳军队大部调往江西，后方空虚”，中共中央与上海区委判断发动武装起义的时机已到，要求上海总工会立即筹备起义。上海总工会计划“待夏超的军队向松江进军时开始发动，以本会的工人纠察队为基础，与国民党的钮永建合作，袭击高昌庙，占领龙华后再占领上海”。因商界领袖对起义态度摇摆，上海区委的联合重点由虞洽卿转向钮永建，希望钮永建的武装在起义中充当主力。钮永建曾任松江军政府都督，与上海各界头面人物多有交往，他来沪后以中西女塾国文教员身份活动，很快联络上了杜月笙、黄金荣等帮会首领。但是，钮永建迟至夏超独立后才依靠帮会组织自己的武装，准备本就不足，所以他希望通过和第76旅李宝章、驻沪海军及淞沪警察厅的谈判，争取他们“站在国民政府方面来”。尽管上海区委“作出了必须发动起义的决定”，但钮永建以“没有准备好”为由推迟起义时间，上海区委对此作了妥协，由此可知中共在武装起义中仍处于辅助地位。
不仅钮永建的起义武装准备不足，中共自身亦是如此。虽然上海区委一直注重工人自卫团、自卫军建设，却因训练时断时续、不够系统，此时这些武装并“不可用”。于是，上海区委紧急重启工人武装建设，但为团结各方力量、减少商人领袖的猜疑，仅动员了“浦东码头、南市电器、电车等”部分工人参与政治罢工和武装暴动。不过，上海总工会的群众基础只涉及纺织工业，在码头、电车、电器等“对于政治发动具有决定意义的部门中”几乎没有影响力。直到10月份，上海区委才在这些关键部门的工人中建立联系和成立党组织，动员党员和积极分子参与起义，开始“有了立足点”。例如，中共法电支部动员法电和华商电气公司20余人参加起义；新成立的中共上海电力公司支部新发展党员67人，带动七八十名工人参加起义。上海区委在起义前夕临时动员关键部门的工人，导致起义工人的政治觉悟与军事素养参差不齐。
综合对比双方的武器装备、实战经验等影响作战结果的诸要素，孙传芳一方的实力更胜一筹。孙传芳仅在上海就部署了大量军警，“步兵一千、警察二千、内河小军舰二艘”，上海周边还有随时可以抵沪支援的李宝章第76旅。相较之下，革命阵营的武装则显得力量较弱，听命于虞洽卿的“五百人的武装商团”虽有一定战斗力，但他们对参加起义信心不足；钮永建临时拼凑的“三千六百人的流氓队伍”，组织颇为松散，实为乌合之众；而上海区委领导下的工人武装，仅“有一百三十人的武装和二千没有武装的战斗队伍”。究其原因，上海区委不仅对工人武装缺乏系统有效的训练，还面临枪械奇缺、经费拮据等困境。从10月中旬开始，上海区委才派杨尚昆等在南市的一处仓库里集中训练工人武装，向队员讲授“武装起义的意义和目的”，同时由黄埔军校毕业的共产党员“讲武器使用和战术动作”。据统计，上海总工会在夏超独立时只有22支手枪可以使用，直至武装起义前夕才勉强从钮永建处“得了一万元，购买了一百支毛瑟枪”，以致于“工人纠察队没有一个人能够好好地去认识这些枪械”。
就在各方加紧筹备起义之际，围绕未来上海政权主导权的分歧也渐趋明显。10月17日，上海区委判断，“浙江既有变动，江西又未得手，孙传芳已难免失败，在奉军未南下之前，上海实有推翻军阀统治之必要与可能”，目的是“实现一个相当意义的资产阶级式自治市政府”，策略是推动国民党左派与商人合作，使上海“成为缓冲局面”，并明确将政权交给商人主导的上海和平维持会（又称“上海保安委员会”），即组织商人政府。但是，担任国民党中央江苏特务委员会委员的钮永建和吴稚晖等对此心存不满。吴稚晖反对“地方自治口号”，主张由钮永建“握总政权”，理由是政权问题“国民党必出面”。钮永建亦忌讳商人主导政权，提出“需要联合工人发动运动，成功后国民政府自然会保护工人，只是不希望非国民党籍的商人参加政权”。同样，上海商界领袖对国民党执掌政权也心存戒心，虞洽卿表示此次运动是“工商两界进行合作，并不重视国民党”。
为缓和这种局面，上海区委提出折中方案，即市民自治运动应保持中立，不举国民党的旗帜，“在上海的发动中起带头作用的应当是资产阶级”。这一方案勉强获得各方同意。一是由商界领袖主导、工商学团体共同参与的上海和平维持会执掌政权；二是武装暴动的发起和准备工作的整个领导权由虞洽卿转到钮永建。上海区委遇到军事问题联系钮永建，与虞洽卿只谈政治问题。由此可见，此次暴动的中心人物是钮永建，其组织的帮会武装是起义主力，各类计划亦由其策划决定。但是，起义筹备中“发生了许多的困难”，其中最大的问题是“谁也不愿意服从谁”，“自己独立领导自己的力量”，也“没有规定一致的行动计划”。最终，革命阵营仅维持松散的联合战线关系，既没有统一的军事指挥系统，也没有翔实的起义计划，这给中共开展军事工作带来 诸多不便。
在中共方面，此次起义由中央直接指导、上海区委具体负责。中共中央领导人分工较为明确，陈独秀负总责但“不参加江浙皖区委的会议与活动”，彭述之“经常出席这些会议”，瞿秋白“全副精力集中在与共产国际代表们的联络”。除彭述之外，王若飞也代表中央参加起义的准备和善后处理工作。为筹备起义，10月15日至18日，共产国际执委会远东局委员、中共中央执委会委员与上海区委书记多次召开联席会议，讨论起义人数等问题。虽然三方在起义的筹备工作中相互配合，但对起义的具体做法仍存在不同意见。陈独秀主张“不要求上海全体无产阶级参加政治罢工，而仅限于举行装卸工、电车工和邮电工人的罢工以及电厂的罢工”；共产国际代表拉菲斯则反对“不要太突出工人”的主张，强调要重视工人在暴动中的作用。陈独秀、彭述之未采纳拉菲斯的建议，解释说“目前组织上没有力量来发动这场斗争”。显然，他们并未充分认识到工人在起义中的重要性，仅将其视为辅助力量。此外，因顾虑租界当局干涉，中共甚至没有向普通群众宣布起义计划。这意味着第一次武装起义更偏向于秘密军事行动，工人群众的参与度比较低。
按照国共双方的设想，参加武装起义的力量分为4类：一是130人的工人武装，二是500人的钮永建“流氓”武装，三是“同钮永建发生关系的孙传芳的海军”，四是500人的商团武装，上海总工会领导的2000人工人纠察队是没有武装的后备军。10月19日，上海区委主席团会议明确李震瀛是此次起义中共方面的秘密总指挥，罗亦农、赵世炎、汪寿华是区委秘密接洽人；行动范围为制造局、闸北、南市和浦东四地，这些都是维持上海当局正常运转的关键区域。中共认为，“停在高昌庙的兵舰有我们的同志，陆地也有相当部署，希望以少数人冒险发动一下，可以使动摇的北方军队溃败或归降”。为创造起义条件，上海总工会自20日起派两组铁路工人分赴镇江、高镜庙执行破路任务，23日清晨镇江段铁路发生“翻车”事故，交通“断绝了3天”。
就在中共积极筹备起义期间，上海革命的主客观条件也在发生变化。起义前夕，上海区委提议“由国民党左派的领袖和商人领袖合力组织临时市政府性质的‘保安委员会’，以直接执行政权”，并就此事与虞洽卿谈判，提出保安委员会的作用为“一旦起义成功就在和平的口号下进行斗争，一旦起义失败就反对镇压”。不过，上海区委的这一主张遭虞洽卿拒绝，因为他“只把希望寄托在军事力量上”，尤其“指望夏超的发动”，对工人起义并不信任。此时虞洽卿自身安全也受到威胁，更加影响他对工人起义的态度。20日，坊间盛传“虞洽卿被捕”。次日，他不得不公开发表《声明书》辟谣，称“绝不预闻任何方面政治关系”。
10月16日，夏超宣布浙江独立，孙传芳随即调兵增援上海，“部署进驻嘉兴、嘉善、松江”，欲将夏超起义部队“迅速扑灭”。其实，夏超所部17日进攻上海的仅为一个团的兵力，22日即失败，此时李宝章的第76旅已抵沪。本就态度摇摆的虞洽卿等商人从报纸上知道孙传芳部队陆续抵沪、奉军亦至浦口后，态度更加消极。虞洽卿最终临阵退缩，未参加起义，导致起义力量被直接削弱。
23日晨，陈独秀得知夏超在前线遭遇失败的消息后，建议钮永建“不要发动起义了”，但钮永建不相信，仍说服陈独秀依靠现有武装一搏。陈独秀之所以在起义时机等关键问题上依赖钮永建，一是高估其军事实力，二是轻视工人力量。钮永建则因情报滞后且不准确而误判形势，于23日晚下令24日凌晨3时革命阵营的武装开始暴动。上海区委依此错误判断向武装工人发出了命令，导致中共的起义领导和组织工作比较混乱。24日拂晓，工人武装“分散到各处去”；凌晨5时，中共中央与上海区委得知其他起义力量并未发动后，“决定不要发动起义”，并将命令传达给了“最有组织的队伍”，工人武装主力因此没有行动，但上海区委“组织纠集起来的非工人武装人员”并未获知停止起义的命令。当日，仅有南市斜桥、唐家湾、徐家汇南洋大学及浦东码头工人等少数群体执行了起义计划，展开零星战斗，但很快就被掌握情报的上海军警驱散或逮捕。此外，钮永建24日凌晨3时发出的暴动信号，因“被树林遮着”或“射的不高”，未能被准备起义的海军所接收，海军军舰也没有开炮，第一次武装起义失败。
中共发动上海工人第一次武装起义有三个目的：一是推翻孙传芳在上海的统治，二是为工人争取集会、结社、言论、出版等自由，三是展现民众的武装力量。尽管起义失败，但其仍具有重要意义，标志着无产阶级“已经开始准备了暴动”。起义结束后，上海区委认为此次起义“本未动作，只可说是架了一个势子”，中共内部对是否再次发动起义的意见并不一致，相关计划悬而未决。罗亦农早在10月25日就提出“第二次暴动马上可到”；彭述之主张“暴动仍可进行”，“将来局势一变，我们即可为第二次的暴动”；王若飞则持不同意见，认为“目前暂时稳定状况中，不要暴动”。
虽然发动第二次武装起义的时间尚未确定，但中共围绕再次起义的准备工作已然展开，尤其是总结第一次起义失败的教训。亲临起义指挥一线的罗亦农分析了武装暴动取得胜利的4个必备条件，即孙传芳的部队反戈、夏超率部进攻、民众积极响应和革命阵营做好武装准备，但这4个条件在第一次武装起义发动时都未充分具备，失败也就难以避免了。这一反思较为客观地反映了革命阵营存在的问题。例如，国共两党未能抓住夏超独立的有利时机，起义发动“应在夏超独立第一、二天”为宜，可达里应外合之效，然至23日、24日起义发动时“夏超的力量已难支持”。诚如拉菲斯所言，“这次行动与前线的形势是完全不协调的”，起义“不是发生在夏超发动的时候，而恰恰是在夏超的力量已被击溃和他撤离上海的时候”。此外，革命阵营过于依赖孙传芳部反戈，也影响了各方对起义时机的把握。实际上，由于北伐形势尚不明朗，国共两党开展的策反行动成效不彰，严春阳、李宝章等沪上军警力量对策反一事反应冷淡，仅争取到部分海军官兵的同情和支持。
相较于客观原因，中共更侧重从自身总结经验教训。罗亦农明确指出，“我们不要责备其他各部分民众，我们应责备工人，工人应该是做暴动的专门家”，其总结可谓一语中的。虽然自北伐伊始中共就意识到军事工作的重要性，但在夏超宣布浙江独立前，上海区委并未真正准备武装暴动，临时发动的部分工人武装和群众，缺乏系统有效的军事训练，战斗力不强。党内不少同志对此颇有微词，中共南市部委有同志觉得“没有好好训练”，“太把人命当儿戏”。枪械奇缺且指挥混乱也是导致起义效果差的重要原因。中共浦东部委表示，我们“器械太少——只十余杆，又不好好分配”，缺乏训练和武器的工人面对疾风骤雨般的革命风暴时难以沉着应战，甚至“一闻枪声，马上就跑”。此外，中共在起义中过于依赖钮永建和虞洽卿，“失却了自己独立的地位”，进而疏于主动备战。
就深层次原因而言，中共对第一次武装起义性质的认识也不够清晰，甚至党内存在较大分歧。陈独秀在总结起义失败教训时强调，首先应当弄明白“我们是希望举行人民起义还是纯小规模军事发动”。在陈独秀看来，“人民起义”和“军事发动”的概念并不一致，前者规模更大、动员范围更广，而后者则与之相反，且更依赖北伐形势的推动。尽管罗亦农等上海区委领导人倾向于发动“人民起义”，但遭到中共中央领导人的反对和制止。彭述之解释说，“应当打消这种念头”，因为“我们这里不会有群众性的起义，我们只是根据前线的形势来发动起义”；陈独秀同样认为“人民大众还没有力量和觉悟来发动政变”。但是，共产国际执委会远东局驻上海代表维经斯基对此提出异议，认为仅将工人“当作一种技术力量来加以利用”，“整个事情可能成为真正的冒险”。维经斯基的观点显然影响了中共领导人。为此，陈独秀、彭述之等开始改变之前的保守态度，明确“参加下一次发动的力量将是：（1）工人；（2）国民党军事力量；（3）资产阶级”，强调“不要把资产阶级看作先锋队，它将是胜利后的一个政治因素”。这表明中共领导人在一定程度上接受了共产国际远东局的意见，开始重视工人在武装起义中的先锋队作用，“要使整个无产阶级都被吸引到行将到来的斗争中”，并为此做好准备。
中共对军事斗争在中国革命中的地位有了更加深刻的认识。陈独秀指出：“中国是半殖民地国家，这里军事因素起着头等重要的作用。没有军事力量，无论在这里还是在湖南都不可能举行发动”。特别是北伐军向长江中下游地区深入推进后，军事斗争的作用更加突出，这就要求中共必须对军事工作给予应有的重视。上海是北伐军夺取的重要目标，且工人数量最多，中共对上海的军事工作尤其关注。
上海区委迅速落实中共中央的要求，并调整军事斗争策略，其核心是在新的革命形势下明确军事工作方向与起义准备重点，提出“重心点要改在全体民众的暴动，而不是一部分的军事行动”。罗亦农进一步解释道：“过去我们没有自信力量，这次我们要不客气地以工人为事实上的暴动领导者，去领导国民党、资产阶级起来革命。”换言之，第一次武装起义失败的重要原因是没有充分争取工人群众的参与，既没有发动上海工人总同盟罢工配合，也没有动员广大的民众直接参加。为便于组织和领导群众，上海总工会于11月底恢复公开办公，并登报号召全市各工会在5日内一律公开办公，以此动员更多工人加入工会，为起义准备群众力量。截至1927年1月初，上海总工会所属工会组织从起义前的94个增加到187个，产业总工会多达8个，加入者达76245人，其中市政、铁厂、码头、手工业等关键行业均在起义后成立了工会。
在组织建设方面，中共中央要求各地党组织扩大党员规模。上海区委明确发展目标，“没有运动要发展七千（上海五千，外埠两千），如有大运动之后要发展一万”，重点是学生和工人。此后上海区委领导下的党员人数迅速增长，从1926年9月的2065人增至1927年1月的4602人。上海区委通过工会动员与党员发展，加强以工人为基础的组织建设，为后续工人主导的军事斗争积蓄力量。
针对第一次武装起义缺乏统一指挥机关、组织协调不力的问题，为整合“一切反孙力量”，上海区委决定借市民自治运动成立联合战线组织。11月5日，北伐军攻陷九江的消息传来，上海市民自治运动的声浪再度高涨，就连此前持“反赤”立场的“小军阀、政客、士绅分子亦乘机渗入”，他们见孙传芳大势已去，便想“利用自治之名各遂其私”。14日，沈钧儒等在沪成立苏浙皖三省联合会（以下简称“三省联合会”），提出“反孙”“拒奉鲁军”“江浙军队应赞成人民自治”三大政治目标，其主张与中共“主旨相同”，得到上海区委的支持。上海区委仍希望同步推进市民自治运动与军事斗争，而且“两运动有渐合为一之倾向”，尤其强调“要使军事结合促成自治运动”。上海区委同时判断，短期内市民自治运动“占重要意义”，“至于武装暴动，在技术上仍可准备，但尚难爆发”。12月6日，在三省联合会的基础上，在沪的国共双方领导人联合工商学团体，筹备成立上海特别市市民公会（以下简称“市民公会”），明确其在市政府成立前作为“全上海的最高团体”。市民公会的成立，在一定程度上解决了第一次武装起义前后联合战线存在的组织缺失、指挥协调不力等问题，进一步扩大了联合战线的社会基础。
中共还着力改进军事领导机构，强化对武装起义的组织筹备与指挥领导。第一次武装起义的失败与军事机构松散相关，“暴动组织者，并无统一的行动计划，并无整个的军事指导，以致未能成功。最坏的便是得不到夏超及江西前线情形的通知，无论资产阶级及共产党都得不到可靠的消息”。起义前，中共中央军事部作用有限，“等于一个空职”，仅有2名工作人员，主要“做些从报纸上搜集军事情报的屑碎工作”。起义后，中共中央着手充实军事机构，特意从广州调来有军事工作经验的周恩来，担任中央组织部秘书兼中央军委委员（后担任中央军委书记），同时聚集“一批军事工作同志”，推动中央军事部门“适应于战争的状况”。在地方层面，中共改组上海区委军事机构，将军事工作领导权从上海总工会转移至上海区委，罗亦农不再兼任军委主任。11月16日，上海区委正式组建军事委员会，赵世炎为主任。
军事领导机构调整完成后，上海区委还加强工人武装的建设，核心是增强其组织力和战斗力。针对第一次武装起义中暴露出的暴动技术不娴熟、训练缺失等问题，上海区委认为，当前“上海的暴动不能爆发，但仍需积极准备，尤其是准备暴动的技术”，并提出“一切同志武装起来”的口号，要求从军事、组织两个方面提高认识和做好准备，不仅“各部委要设立特别训练班”，“部委书记尤需要军事训练”。12月1日，上海区委制定《军事训练大纲》《武装准备及行动规律》等内部文件，前者涉及武器使用、射击时机、战斗开始前的动作、战斗开始时的工作等内容，强调“纪律为团体之命脉，在训练时期，对于各级命令服从，纪律遵守，应当使组员养成惯性”；后者则规定了武装编制、战时各级干部的职务、指挥要领、警戒和巷战要领、攻击前后的动作、决战的形势等内容。为防止被孙传芳等军警力量破坏，上海区委还注意枪械保密工作，规定“枪械的收藏由部委特别负责”。中共还因此次起义失败深化了对起义时机的认识。罗亦农认为，发动起义的重要条件是“不能与北伐军相离太远，如果北伐军还未深入江苏，上海民众武装尚未准备好，如果贸然暴动，必然引起屠杀”。
除上海工人在军事工作中的地位更加重要且工人武装战斗力提升较快外，浙江、湖南、江西等地的军事工作也得到不同程度的加强。中共杭州地委为迎接北伐军的到来，开始挑选工人纠察队队员进行集中训练。杭州总工会负责人向中共中央军委汇报说，1927年前后杭州总工会下属工人纠察队已有六七千人，每个工厂有10人至100人不等，可为起义做准备。在中共湖南区委领导下，1926年12月14日，湖南全省总工会纠察队总部正式成立，并分批举办训练班，截至1927年4月，共训练6批，每批学员100余人，上午开展军事训练，下午学习政治军事知识，学员回到当地后负责组建地方工人武装纠察队，并取得了不错的成效。
1927年2月中旬，北伐军东路军攻占杭州后，上海总工会领导的工人罢工活动越来越活跃，截至2月22日，罢工人数已达36万。此时中共的组织与群众优势已基本具备，但因北伐军未抵达上海近郊，缺乏有力外援，第二次武装起义再次失败。3月20日晚，北伐军东路军进入龙华，与上海工人形成里应外合之势，第三次武装起义的时机已经成熟。上海区委于21日中午12时发动全市总同盟罢工，并迅速转为上海工人第三次武装起义。上海总工会表示：“本总工会领导全沪80万工友一致奋起，响应北伐军，维持上海秩序，拥护上海临时市民革命政府”。起义中，上海区委充分调动工人武装、罢工工人和各阶层群众力量，与敌军激战30个小时，消灭北洋军阀武装3000余人、武装警察2000余人，第三次武装起义取得胜利。此外，其他地方的工人也积极配合北伐军，如杭州工人在北伐军占领杭州过程中发挥了重要作用。1927年2月16日晨，中共杭州地委命令杭州总工会工人纠察队600余人和起义部队500余人向孙传芳部发起攻击，中午工人纠察队就控制了杭州，起义取得胜利，北伐军进入杭州。
随着北伐军占领长江中下游地区的重要军事目标，各方政治势力之间的矛盾明显增加，在上海表现得尤为突出。罗亦农指出，上海存在“一市三治”的特殊政治格局，“北伐军决不能解决上海问题”，“上海的问题非市民起来不可”，必须在短时间内把上海“划为中立区，成立自治政府”。虽然这一特殊政治格局为革命提供了难得的政治缝隙，却给市民自治和武装起义带来阻力，租界当局对中共活动渐趋警觉。为保护租界权益，各国列强纷纷加强上海防务并宣布“特别戒严”。同时，国共两党在市民自治运动中的矛盾若隐若现。例如，对于中共将国民党左派视为“小资产阶级的代表”一事，吴稚晖等表示不满，认为这是对国民党的讥讽，令其颜面尽失。此外，在沪国民党领导人对中共参与地方政权也心生畏惧。吴稚晖认为汪寿华等共产党员在沪谋求于国民党之外“另植一种革命势力”，杨杏佛、吴稚晖等均借口“上海为党军生死关头”，力主北伐军抵沪后由国民党建立政权。由此，国共两党在上海发动武装起义过程中的分歧日渐加深，为此后双方在工人纠察队、政权归属等问题上的冲突埋下了伏笔。
通过对上海工人第一次武装起义的考察可知，温和的市民自治运动与暴力的武装起义，是北伐时期中共在上海的主要斗争形式，前者是后者的过渡环节和掩护手段，后者是前者发展到一定阶段的高级表现形式，二者密切联动、适时转化。虽然中共在上海着力组建革命联合战线，以便共同发动起义，但初期联合战线既不稳定又缺乏统一组织，导致起义缺少统一的规划和指挥。中共没有争取起义领导权，而是寄希望于钮永建、虞洽卿，仅动员部分工人武装和群众参加起义，无法有效发挥自身组织与群众优势。就实践而言，担负军事领导责任的钮永建实力不足，重在拉拢帮会势力和策反敌军倒戈；觊觎上海政权的虞洽卿对起义犹豫不决，临阵退缩。此次起义让中共认清二人的软弱性，对其后续军事工作产生了重要影响。
（原载《中共党史研究》2025年第5期，注释从略）
戴雨辰，2000年生，安徽人，华东师范大学马克思主义学院中国近现代史基本问题研究方向硕士研究生，中共党员。主要研究方向为大革命时期的中国共产党。
摘要
国共两党最终达成党内合作的共识后，共产党员以个人身份加入国民党的工作随之展开，其大体经历了从少数加入到大规模加入两个发展阶段。跨党党员开始在国民党中央党部以及地方党部中担任要职，以国民党的名义开展革命运动，推动国民革命进入新的发展阶段。然而两党内始终存在着反对党内合作的声音，国民党右派指责跨党党员秘密活动持续破坏“容共”底线，而中共则在实践中意识到合作存在丧失自身独立性的巨大风险。党内合作的实践困境，成为推动中共争取革命领导权的重要因素。
关键词：中国共产党；党内合作；国民革命；跨党党员；共产党员
跨党党员是第一次国共合作时期形成的特殊群体。究其原因，建党初期中共领导的工人运动屡遭挫折，党外合作的设想又无法被孙中山接纳，必须另寻出路。对于国民党而言，组织松散、成分杂糅的缺点迫切要求其吸收“新鲜血液”，巩固组织基础。目前，学界对国共两党党内合作问题已进行了多维度的研究，一是以西湖会议、中共三大为对象研究党内合作政策的形成过程；二是从制度实践角度探讨党内合作的运行机制；三是从政党独立性角度出发，研究中国共产党人如何在国民党右派的抵制下争取话语权，强化共产党员的身份认同感。过往研究多从中共高层领导人视角出发，在宏观层面上梳理国共合作的展开过程，但对于跨党党员群体的流动情形鲜有论及。
本文主要聚焦三个问题，一是中共是如何一步步推动共产党员加入国民党，经历哪几个阶段，这些具有双重身份的党员有着怎样的心态转换；二是跨党党员在国民党内具体担负何种工作职责；三是跨党党员在推动革命过程中遇到怎样的发展困境，又对中共的发展策略造成什么影响。通过对上述问题的研析，进而展现党内合作政策的初步实施成效及限度，以期推动对国共合作形成史的认识。
1 西湖会议后共产党员加入国民党的实施过程
1922年8月29日至30日，为推动国共合作进一步落实，中共中央在杭州西湖召开特别会议商讨相关事宜。最终在马林的积极推动以及李大钊的耐心说服下，会议决定“在保持共产党政治上、组织上独立性的前提下”实行党内合作。中共很快尝试采取部分党员自愿加入国民党的策略，“一方面两党联合，一方面设法个人加入国民党”。会议结束后不久，陈独秀、李大钊、蔡和森、张太雷在孙中山主盟下正式加入国民党。他们成为首批加入国民党的跨党党员，并在国民党改组过程中发挥了重要作用。
尽管国共两党已经开启合作，但在西湖会议后，关于党内合作的决策并未在中共党内得到强制执行，加之党内仍有反对意见，因此会后“只有很少几个共产党人参加国民党”，其余多数党员仍处于观望状态。后经李大钊及广州国民政府顾问鲍罗廷一再解释，其反对的观点才慢慢地消减。据中共早期党员于树德回忆，国共正式合作前两党内部均有一部分党员不同意合作，不懂得统一战线政策的好处。直到中共三大后，全体共产党员加入国民党的政策才被正式确立下来。会议通过《关于国民运动及国民党问题的议决案》，明确提出“中国共产党须与中国国民党合作，共产党党员应加入国民党”，以议决案的形式对共产党员加入国民党作出要求。中共三大关于国共合作的决议案的通过，一方面以正式文件将国共合作构建成型，另一方面成为了此后共产党员加入国民党的行动依据。共产党员加入国民党的行动也步入规模化阶段。
上海作为“酝酿国共合作的策源地”，率先执行全面党内合作政策。三大后中共上海地方兼区执行委员会成立，该机构除领导上海本埠外，并兼江苏、浙江两省发展党员及组织、指导工人运动等事务。1923年7月9日，上海地委兼区委召开会议讨论国民运动相关的问题，“限最短期间内全体加入国民党”。但由于“上海同志来去无定”，小组调整频繁，又加之开会时经常出现委员缺席的状况，共产党员加入国民党的工作竟陷入停滞状态。据徐梅坤回忆，尽管规定了全体党员加入，“但有的参加,有的不参加；有的公开,有的秘密”。广东有些地方青年团则出现了团员自请退团的现象，如“团员苏鹗元，以不满意国民运动决议案，及不满意团员尽量加入国民党，来函坚决自请出团”，广东区执委终以“反对本团政策”为由将其除名。安徽安庆地方青年团执行党内合作政策的情况亦不容乐观，其22位团员中加入国民党的团员仅有2人。各地共产党员、青年团员全体加入国民党的目标一时未能实现。
中共中央很快注意到各地工作出现的问题，故第三届第一次中央执行委员会全体会议分析指出，“大会决议案，尚未能充分执行者，一，因同志中对于决议案有多少疑虑；二，因国民党本部办事不敏决；三，因同志们和国民党党员间的猜疑及政治观念不同；四，因本党经济困难”。为了敦促各地的党员尽快加入国民党，这次会议制定《国民运动进行计划决议案》，提出在广东、上海、四川、山东等有国民党组织的地区加紧推动加入国民党的工作，并发出《中央通告十二号》，要求各区及未成区之地方或组，须“常寄报告至中央”，以便中央及时了解地方情况。在中共中央的敦促下，各地对于加入国民党问题又作出进一步部署。中共上海地委要求各组组长清查本组加入国民党的情况，对于未加入者“应于两日内报告”并设法找人加入，且要求这一项工作须在三日内完成。团上海地委紧跟中共上海地委部署，对青年团员加入国民党的时限问题也作出明确规定，同样要求“限三日内尽量地加入国民党”。11月，团广东区委开始加紧核查各区域青年团员加入国民党的实际人数，并表示“尚未加入者，仍饬广州委员会促其从速加入”。至于新成立的团香港地委中“港地同志之加入民党的，已过半数，其不加入的将来也可望其加入”。
另外，对于“国民党无组织之地方”，中共地方党组织的首要任务是发展国民党员，并成立国民党基层党组织。“最重要的如哈尔滨，奉天，北京，天津，南京，安徽，湖北，湖南，浙江，福建等处，同志们为之创设”。也正因为这些地区的国民党各级组织基本由中共党组织帮助成立，因此不要求共产党员强制加入国民党，团员则“自由加入，团外由二人以上之介绍”。这些地区的共产党员、青年团员过渡到国民党员身份较为顺利。以天津等地为例，由于之前国民党并没有在此建立组织，团天津地委协助国民党在此创设国民党支部后，团员便全部加入国民党，党员、团员因而也在国民党部占据了多数委员席位。这固然达成了中共中央所要求的既定目标，但对于同样是新近成立的天津地方青年团而言，重要干部的工作重心几乎全在国民党方面，导致大部分团员在组织国民党上花费了“半年工夫”，反而使得其自身建设出现停滞不前的窘境。对于团天津地委来说，更加重要的是如何使新生力量加入青年团，甚至迫切期望团与国民党互相独立。又如河北唐山等地，国民党基础薄弱，为迅速组织力量，中共要求全体党员加入其中，同时重新召回老国民党员进行登记。团唐山地委王书林认为，唐山是发展劳动运动的区域，倘若国民党县部掌握在“一班反劳动运动的手中”，势必会造成分裂，更何况“现在的国民党，亦非是三十年的国民党可比，那些退步，因袭宗法，不谙新思潮的，可以说不配入党”，因此对于这些老党员应当严厉审查。客观而言，这样的策略调整不仅有助于国民党在地方上的发展，也使共产党的影响力进一步扩大。
除指令性的明文要求，有特殊身份的跨党党员也是架构在共产党和国民党之间的一道桥梁。正如在西湖会议后提倡的，让部分负责人先加入国民党，再推动其他党员加入，这些率先加入国民党的中共党人都起到了带头作用。例如林伯渠，不仅是“国民运动委员会”的负责人，同时担任着国民党中央总务部副部长一职。在林伯渠率先垂范下，不少共产党员逐渐放下了对加入国民党的抵触情绪。当国民党中央参议覃振询问林伯渠，有无办法在湖南建立国民党组织，林伯渠随即找到当时任中共中央局秘书的毛泽东商议此事，最后决定由毛泽东回湘进行组织。毛泽东在给林伯渠、彭素民二人的信中也提到了具体实施步骤：“虽在军事时代仍应努力进行，昨与夏希同志（夏希极能做事，在学生界有力量）商议分三步办法……关于长沙支部，现决定即日租定房子成立筹备机关（秘密的），多邀信仰三民主义及有活动能力的人入党，然后开成立会推出候补支部长，呈请本部委任”。这充分说明林伯渠、毛泽东等在协助国民党改组与推动共产党员、青年团员加入国民党方面发挥的巨大作用。
至1924年5月中央召开执行委员会扩大会议时，上海、北京、山东等地的党员基本已加入国民党，湖南地方的党员则“已完全加入国民党”，团员加入者也有“十分之八”。总之，中共推动党员、团员加入国民党的工作取得很大进展，不少地方党、团组织都是全体加入。
随着中共三大后共产党员加入国民党的政策不断得到贯彻落实，越来越多的共产党员参与到国民党的事务中。为了防止两党在工作中发生冲突，中共第三届中央执行委员会第二次全体会议就对全党如何同国民党合作，共产党员如何在国民党内开展改组工作，提出明确要求。决议案指出：我们在国民党完成改组后应该“更加以努力扶持他们”，不能因为“他们以往的缺点”，而心存“嫌恶藐视的心理”，且“须尽力避免不必要的冲突”。
1924年初国民党第一次全国代表大会在广州召开。参会代表的产生方式多样，既有孙中山直接指派，国共两党提名推举，也有各省党员自行推选。与会的165名大会代表中，共有23名共产党员，其中陈独秀、李大钊、谭平山、于树德、李永声、沈定一、谢晋由第一种方式产生，林伯渠、毛泽东、李维汉、夏曦、袁达时、张国焘、胡公冕、宣中华、廖乾五、朱季恂、韩麟符、于方舟、王尽美、刘伯垂、李立三、陈镜湖则由各省市选出。大会成立中央党部，下辖秘书处及组织、宣传、工人等1处9部，并选举产生胡汉民、汪精卫、林森、谢持4位国民党员和共产党员李大钊组成主席团，并由5人轮流担任主席。大会通过了实行三大政策的宣言和党章，选举了共产党人李大钊、谭平山、于树德为国民党中央执行委员会委员，毛泽东、张国焘、瞿秋白、韩麟符、沈定一、林伯渠、于方舟为国民党中央候补委员，参加国民党的中央执行委员会。在会后组建的国民党中央党部里，组织部长一职由谭平山出任，农民部长则由林伯渠担任。其他诸如工人部、妇女部等，大多数实际工作由共产党员承担。国民党一大召开后，不少中共党员跨党进入国民党决策层，发挥了重要作用。
中共第十三号通告明确提出要进行“努力复活国民党之工作”后，多数中共党员都投身加入国民党地方组织的筹建当中。各处党组织向中共中央汇报地方情况时反映，共产党员在国民党地方执行部的工农部、宣传部、组织部、青年妇女部等部门均“有我们的同志在内办事”，而且“有任要职者”。毛泽东后来回忆：当时各省的国民党党部“都是我们帮助组织的”，之所以这样主要原因是“国民党不懂得组织国民党”、也几乎从“不开代表大会”。周恩来也曾说过：当时各省的国民党党部负责人“大都是我们的同志”，“是我们党把革命青年吸引到国民党中”，由是观之“是我们党使国民党与工农发生关系”。
1923年10月广州国民党中央临时执行委员会成立，孙中山计划着手对上海国民党本部进行改组重建。11月29日，孙中山委派廖仲恺赴沪筹备上海本部转向上海执行部的改组工作，以适应新形势的发展需要。12月17日，他又致电上海国民党人，决定正式改组国民党上海本部为国民党上海执行部，原因是国民党中央执行委员会当时已经在广州成立，原驻上海的国民党本部和组成人员理应“着即取销”，可以“另组驻沪执行部，以符新制”。国民党一大召开后，国民党上海执行部加紧筹备的步伐加快，1924年2月25日，上海执行部召开首次执行委员会会议，确定了各部门设置并推举通过了各部门负责人及成员，其中国民党员占总数的三分之二，共产党员占三分之一。3月2日，上海执行部正式对外办公，直接管辖上海、江苏、安徽、浙江、江西五省市的党务，并监理上海特别市党部的职权。实际上，在上海执行部中汇聚相当一部分国共两党的重要人物，由此不难看出国共两党对上海这一革命阵地的重视程度。
1924年4月，国民党北京执行部成立，负责领导北京、直隶、山西、山东、河南、内蒙古、察哈尔、绥远、甘肃、奉天、热河、吉林、哈尔滨、黑龙江、新疆等15个省市的革命工作。执行部下设组织部、宣传部、青年部、工人部、农民部、调查部、妇女部、秘书处8个部门，李大钊任组织部部长，于树德任青年部部长。随后李大钊依照《中央通告第十三号》指示精神，指派于方舟、于树德等共产党员前往各地帮助国民党建立地方党组织、发展党员。但由于当时北京执行部规模较大且经费困难，以及遭受北洋政府极端压迫，李大钊等共产党员后无奈被迫离开北京。“各部强半停止办公，惟秘书处常务委员，仍寻觅秘密地点，指挥各省市筹备员，秘密进行筹设各地党部”，北京执行部被迫压缩规模。
1924年1月30日，国民党第一届中央执行委员会第一次全体会议召开，会议决定除保留上海、北京执行部外，另增设汉口执行部。会议预备在汉口等5个城市建立地方执委会，以汉口执行部直辖湖北、湖南及陕西三省党务，并委派执行委员覃振、候补执行委员张知本前往主持。由于张知本坚辞不就，覃振滞留上海，国民党中央只得改派时任中央农民部部长的林伯渠赴鄂建立汉口执行部，彼时湖北的国民党组织几近于无，且毫无公开活动的权利。1923年根据中共中央关于派出党员帮助各省、市改组和筹建国民党组织的决定，中共武汉区委委员长董必武、廖乾吾等负责帮助重建湖北省、市党部。1924年4月，国民党湖北省临时省党部筹建，董必武担任该部主要负责人，同时主持成立了国民党汉口市临时党部。5月，董必武又担任了中共汉口地委委员长。在中共党组织的协助下，林伯渠顺利建立起汉口执行部。其中组织部干事李立三、许白昊，宣传部干事项英、青年部干事林育南、妇女部干事夏之栩皆为共产党人。汉口执行部的活动很快被军阀吴佩孚所察觉。5月初，据侦探特务的报告，吴佩孚密电北京政府，“通令严防”分赴各地领导罢工的“上海工党”。湖北军阀萧耀南亦因得到“京洛密电”，1924年5月13日突然派出大批武装军警与便衣特务对汉口执行部进行搜查，逮捕了许白昊、吴玉山等8人。随后又颁布训令，要求“严密查防，以弥隐患”。汉口执行部被查封，中共湖北党组织也遭受严重打击。由于林伯渠在武汉难以立足，被迫返粤，汉口执行部暂告结束。
相当一部分共产党员、青年团员加入国民党后从事领导工农运动工作，这一运动在国民党一大后有了质的发展。邓中夏指出，当时的国民党人有意将国民党改造成一个有组织、接近群众的党，但国民党人无法胜任群众运动工作，“不得不依靠加入国民党的共产分子”，所以在国民党各级党部工作的共产党员为数不少，特别是“工农两部大半为共产分子主持”。这些在国民党内担任干部的中共党员不得不以国民党的名义，积极发动群众运动。
国民党一大后，共产党员林伯渠担任国民党中央农民部部长，共产党员彭湃与阮啸仙则任组织干事。林伯渠十分重视农民在革命中的作用，主张“中国国民革命问题，实即为农民解放问题”。也正是在林伯渠的倡议下，罗绮园、彭湃等共产党员也来到农民部工作。早在1922年，彭湃就领导了海陆丰农民运动。在海陆丰农民运动中，彭湃认识到了农民运动存在后备人才不足的隐患，在给朋友的信中反复提到：现在“最憾事，即是少同志”，该问题几乎让我“夜夜都梦去寻求同志”。国民党一大后形成了国共合作的国民革命战线，工农革命运动的形势较好。为了培育农运干部，1924年6月30日，彭湃提议“设立农民运动讲习所”，以培养革命急需的“各地活动干员”，经由国民党中央农民部提出，国民党中央执行委员会第39次会议讨论通过了“组织农民运动讲习所”的议案，成立中国国民党农民运动讲习所，彭湃被任命为第一届农讲所主任。农民部特派员的身份给共产党员发动农民运动提供了便利。如彭湃、阮啸仙即以特派员的身份合法公开活动，他们深入到各地农村，协助当地农运干部，“筹备和建立农民协会和农民自卫军”。在阮啸仙的协助下，花县等地率先建立起农民协会，促进了北江农民运动的发展，顺德的农民自卫军也基本建立。
与此同时，共产党员帮助国民党努力发展工人运动，将重心放在当时比较薄弱的上海、广州与武汉等处。国民党一大后，国民党一届一中全会在上海、北京、汉口三个设立起来的地方执行部中均成立了工人部（或工农部）。如广东、湖南、湖北等地由中共党员或国民党左派主持，工人运动的发展情形较好。其中，广东是国民革命的发源地，工会组织可以合法存在。中共广东区委工人委员会书记冯菊坡担任国民党中央党部工人部秘书，刘尔崧、施卜担任干事。工人部部长则是国民党左派领袖廖仲恺，也正是在他的支持下，中国共产党能够在广东发展起工人运动。为整合广州的工会力量，共产党人发起成立了统一的“广州工人代表会”，领导广州的工人运动。在此基础上，5月1日广州工人代表会正式成立，参加的工会组织有70余个。工代会成立后中共党员深入工人群众发展党的组织，改组旧的工会，加速工会产业联合，这些举措使得中共在广州工会运动中的影响力大大增强。上海的情形则与广州大有不同，尽管是全国工人最集中的地方，但自“二七惨案”后，工人运动便陷于消沉。一方面上海处于各帝国主义与中国反动势力的联合压迫下，工人运动实难发展；另一方面“上海的流氓比任何地方都多”，也成为工人运动的一大障碍。中共中央因此充实了上海地委的领导力量，1924年5月10日—15日，党的第一次扩大执行委员会进行了组织调整，上海区委改称地委，中共上海区委职工运动委员会改称工农部，领导安源运动的李立三被调任上海地委任工农部书记，同邓中夏、王荷波、项英一同领导上海工人运动。
加入国民党的共产党人帮助国民党发展地方党组织，审核登记老党员，发展吸收新党员，严密党的组织，积极领导发动工农运动，使得国民党大体上转变成为一个政治化、群众化的革命同盟。但是，自国共合作以来，国共两党内部反对声音不断，国共党员理念上的摩擦、新旧党员权力地位之争，使得反对跨党党员的暗流日益增长。共产党员加入国民党后面临的工作困境，在影响国民党进一步发展的同时，也对中国共产党自身的发展造成阻碍。
3 跨党党员的工作困境与党内合作政策的调适
在国民党一大前夕，国民党内部对于国共合作存在着两种看法，一种是以国民党元老于右任为代表，赞同国共合作，认为“合则两利”，而在另一部分以邓泽如为代表的国民党右派党员看来，中共提出加入国民党不外乎两个理由，一方面是第三国际的强制性要求，另一方面则是借助国民党的力量以维持生存。这些国民党右派成员甚至认为，共产党加入国民党应当持“归顺”的态度，从而认定共产党日常开展宣传共产主义理论就是对国民党的不顺从，并认为共产党是想“借国民党之躯壳，注入共产党之灵魂”。他们指责陈独秀欲借助苏俄的力量，迫使孙中山使国民党“隐为彼共产所指挥”。
在国民党一大上，中共与国民党右派的摩擦已经开始显现。1924年1月28日上午，按照议事日程，审查委员会对《中国国民党章程》进行报告，在对章程草案进行审议时，国民党元老方瑞麟表示“对章程审查报告要发言”，他指出应明文规定“本党党员不得加入他党”，一时间竟有十余人附议。李大钊当即予以驳斥。他指出共产党员堂堂正正加入国民党，是为“参加国民革命事业”。叶楚伧、李永声、汪精卫等人也对方瑞麟的提议持反对态度，表示支持共产党员以个人身份加入国民党，共同推进国民革命。廖仲恺也发言表示：对于加入本党的人，“只要问加入的人是否诚意来革命”，此外“不必多问”。胡汉民针对这一情况，认为只要“在纪律上规定即可”，不必在章程上明文规定。在随后的表决中，大多数国民党员都举手赞成这一观点。但就在国民党一大闭幕后，仍有一些国民党右派在报纸上发文抗议《国民党宣言》中新增的几个段落的言论，他们都认为是“鲍罗廷强迫孙中山把这些东西加进去的”。
随着国共合作的大幕徐徐拉开，各地的基层国共组织间的“摩擦”开始增多，其中尤以上海、广州“为最”。根据《国民党总章》的要求，上海执行部开展党员重新登记工作，要求国民党的党员需要在填表时说明现在和将来愿意为党做什么事情、对于现在社会的态度和见解、对于本党的意见等等。党员登记和基层组织重建工作主要由当时担任组织部秘书职务的毛泽东负责。但此项工作遭到谢持等国民党右派的故意刁难，他们并不予以配合。谢持以自己在党内“革命几十年”资格老为理由，要求“免填”登记表，遭拒绝后竟然“将桌子一拍，就是不肯填表”，最后“一怒而去”。除此之外，国民党左、右派在争取选票上同样爆发了冲突。在党员重新填表登记后，国民党人员已趋基本稳定，于是决定召开四区国民党党部成立会。这时右派势力为在区党部争取多数席位，竟然企图纠集流氓制造武斗，以破坏选举。共产党方面了解情况后，决定中共党员、青年团员“及同情我们的左派都要出席会议”，以“保证会议顺利进行”。为维持会场选举秩序，中共党员王荷波领导组织了纠察队，从主席台到会场门口都设立了岗哨。在共产党人与国民党左派的通力合作下，右派的阴谋被挫败。再如，北京地区也发生了争夺选票的激烈斗争，团北京地委向团中央报告了国民党北京市党部选举的冲突。1923年国民党改组委员会要求国民党的各地组织要建立省党部、县市党部、区党部、区分部纵的体制，因此北京地方加快了推动成立市党部的步伐。但是北京的情况复杂，国民党内小团体众多，因此中共必须不断吸收同志加入共产党和国民党以壮大力量。由于此前已有共产党员被国民党右派刻意拉拢的迹象，中共故对右派势力已生警惕之心。但始料不及的是，本原定于一月后举行的市党部选举突然提前，“民校下各小团体乘我之危，在此时将成立市党部、区党部、区分部及三级选举忽然同时举行”，当时在外活动的党员只有何孟雄一人，“时机紧逼到了万分”，致使一时之间中共几乎没有准备的余地。至于广东的中共党员则与国民党员在未合作时“便时常发生纠纷”，同志们“很感觉痛苦”。国民党改组后尽管遵循“吃苦的工作”自己拿来做、“占便宜的事”让给国民党的原则，但仍受到国民党右派的处处排挤，这派国民党员中还“时有讨厌农工入党之烦言”。中共、国民党左派与国民党右派的基层冲突程度由此可见一斑，这必然会影响到国共合作的深化。
中国共产党与国民党开展合作后，自身党组织并未得到较大程度的发展。实际上，从中国共产党党员数量的客观数据来看，中共三大时共产党员仅有420人，而到1924年底，党员人数也只有650人，这表明在第一次国共合作开始之后的第一年里，党员增加数量非常少，有的地区新党员竟“一时实不见增加”，而与之相对比的是国民党得到迅速发展。国民党一大后，其迅速在“全国范围建立起区、省、市、县各级党部”，而且发展了大量党员，如仅“北京执行部一年时间就发展党员上万人”。国共两党在地方上围绕发展新党员的矛盾也逐渐暴露出来。比如，在山东地区，大革命时期中共在帮助国民党发展组织的同时，也注重吸收国民党员中的优秀分子入党入团，这样彼此都有了发展。1924年4、5月间，时任共产主义青年团中央委员萧楚女受团中央委托，前往江苏各地检查团的工作。他在调查吴江县震泽丛业公学的状况时了解到有一陈姓国民党左派“拥护共产党的主张”，并与中共党员张秋人相识，随即去信报告林育南，建议派张秋人与陈某联系，培养其加入青年团。中共党员邓恩铭赴青岛成立青年团组织，在调查青岛小学时，发觉有一校长“虽一‘民’员”，但是“颇有赤化倾向”，感觉若与之深入交流，或可将其转化为同志。但此举遭到部分国民党人的抵触，认为许多国民党员都给共产党拉去了。亦有中共党员对跨党党员心存警惕，始终不认为跨党党员是志同道合的同志。蔡和森与郑超麟谈话时曾言，有些老国民党员即便现已加入中共也属国民党中派，但不是“真正的同志”。这使得本就存有矛盾的国共关系雪上加霜。
一向被共产党人重视的工运工作这一阶段亦陷入低潮。1924年5月10日—15日，中共中央在上海召开扩大执委会议，听取各地工人运动情况的报告。上海地委反省了关于工人运动中的不足，作为拥有四五十万工人的上海，工人运动此前一直停滞不前，除却若干手工业工人成立了行会外，“只有一大批的招牌工会”。上海的工人运动并未深入到工人中间去，甚至“做几次，失败几次”，直到开会时几乎“还是等于零”。究其原因，客观条件上北洋军阀在全国各地（广东除外）“统治严酷”，很多地区的工运工作处于“再发动、再组织阶段”，一时间“难以跨越消沉期”。主观条件上，一方面中共本身将大部分人力投入到改组国民党的工作中，一方面中共对待工运出现消极倾向，认为国共合作后在国民党内应“集全力于国民党的工作”，主要“采取劳资调协的政策”，已经不方便“鼓动阶级斗争”。为扭转党内存在的这种错误认识，会议对此作出反思，认为“近代产业工人运动是我们的党之根本工作”，如果我们在国民革命运动中“忽视了这种工作”，便无异于“解散了我们的党”。中共进一步认识到，彼时对国民党最好的帮助，就是先组建“纯粹阶级的斗争的工会”，在合适的时候，再指挥这些阶级工会赞助国民党从事的“国民革命运动”，没必要帮助国民党组织渗入产业无产阶级中去，否则会使得工会“沉溺”于国民党而失去其阶级性。
针对如何对待国民党的问题上，扩大会议认为“国民党的左派是孙中山及其一派和我们的同志——我们同志其实是这派的基本队。因此所谓国民党左右派之争，其实是我们和国民党右派之争”，而共产党的责任，就是使国民党不断地有规划地宣传“宣言”里的反对帝国主义及军阀。因此共产党必须重视国民党的宣传部门，而对于帮助国民党建立组织机关的工作反而不应放在同等地位。工人运动方面，提出要引导中国北部及中部的产业工人，尤其是路工及矿工，赞助国民党左翼，并且反对国民党右派思想在工人里的影响。此次会议对纠正中共三大以来党在工作中出现的错误倾向，起到了显著的作用。会上也有人“主张与国民党决裂”，但最终并没有作出退出国民党的决议，而是通过了“关于在巩固和加强党的共产主义组织的同时继续留在国民党中工作的决议”，短时间内克服了与国民党决裂的极端倾向。会议的决策标志着中共从稳健审慎的谨慎策略转向积极进取策略。尽管中共并未否认与国民党继续合作、支持其壮大的核心政策，但是中共开始反对继续无条件地将工人介绍到国民党里去的策略，反对将重心放在国民党的事务上，开始周旋于国民党左右派之间开展斗争，而这也使得国共两党之间的隔阂愈发加深。
1924年5月，国民党上海执行部举行庆祝孙中山就任非常大总统三周年活动合影，后排左二为毛泽东
除却工作上的掣肘，少数中共党员对自己的跨党党员身份也出现了认同困惑。早在西湖会议时，就已有中共党员不满加入国民党愤而退党。如在曾参加过中共一大的中共党员李达看来，对于国民革命一事，他持“赞成”态度，但对于全体共产党员和青年团员加入国民党则予以“反对”。他认为如果当时“无产阶级革命的客观条件尚欠缺”，不如“索性解散这个组织，专干国民革命”，强调共产党应该“时时要保持独立的存在，免受他党所影响”，并在“三大”后退出了中共。实际上，中共内部有不少党员对加入国民党持怀疑态度。这一点从中共三大召开时的争论即可窥见。甚至“三大”过后，长沙、汉口和北京等主要城市的党组织对三大决议仍有“表示怀疑和责难”。甚至也有个别党员直接退出共产党转而加入国民党，竟还有党员发表言论，认为加入国民党是“力求官做”，最后因“破坏本校行动”被开除出党。
马林革命经验丰富，他“从一开始就预料到，我们的人参加进去，国民党领导人将会抱着怀疑的态度迎接他们。还预计到会出现这样的可能性：即我们的人被收买过去,使他们成为执行国民党政策的工具。当我们采取在这一类群众组织中进行工作的策略时,这种危险总是存在的”。如沈定一，作为中共发起组成员同时也是老国民党员，一开始就对党内合作十分不满，在与彭述之交谈时表露：“确实不能理解”，为什么中共要“强迫”党员加入国民党。在国共合作后他便表示，“与其做一个跨党的国民党员，倒不如凭他的老资格做一个单纯的国民党员”。诚然，个别党员的退党转党并不能代表大规模群体性身份认同危机的出现，但这也引起了中共的重视。
“弹劾共产党案”发生后，共产国际和国民党最终解决这个问题的方案是在国民党政治委员会内设国际联络委员会，赋予其拥有解决国共两党问题的全权，要求该委员会“尽力弄清共产党对国民党之态度”，消除两党误会。对此举措，中共的反应较此前更为激烈，陈独秀认为，在目前的国民党中，“只看到了右派反共分子”，而孙中山、廖仲恺等人只是“中派”而已。《中央通告第十五号》中亦明确指出：很多国民党党员“对我们或明或暗的攻击排挤日甚一日”，国民党内只有极少数领袖如孙中山、廖仲恺等“尚未有和我们分离之决心”，但他们也“决不愿开罪于右派分子”。但鲍罗廷仍寄希望于国民党左派。他计划组织左派运动，“尽快办报纸”，鼓励共产党员“更加积极地对待自己在国民党中担负的职责”，并且批评广州的中共党员“对可能退出国民党的问题考虑太多”。
孙中山为缓和两党的冲突，在国民党中央全会上将国民党右派代表冯自由开除出党。中共方面则开会批评了鲍罗廷和瞿秋白，将国际联络委员会定义为干涉共产党事务的机构，并认为共产国际对国民党的帮助实际上是“扩大了右派的反对势力”。1924年10月10日，陈独秀又给远东部去信，认为中共已对中派“作出的让步太多”，而“对自己的观点捍卫太差”，鲍罗廷对国民党仍抱有虚幻的期待，给广东党组织的工作带来阻碍，须将资助国民党省党部的资金转给在中共控制之下“并对国民运动的实际工作提供帮助的省党部”。
尽管此前扩大会议在鲍罗廷的影响下有意缓和两党矛盾，弹劾案后，中共内部仍重新出现了对两党合作的否定看法。如中共旅莫支部的大部分党员，虽远在莫斯科，但与国内联系密切，亦不乏陆续回国参与革命事业的党员对于两党合作反对情绪强烈。彭述之作为支部主要负责人，与李大钊曾在共产国际五大召开期间进行过多次谈话，他认为不论是从中国寄来的信件中所写的，也不论是从上海、北京或广州到达莫斯科的同志们的口头所说，都证明问题是非常突出了，我党同志几乎是压倒多数都被国民党吸收进去，而国民党却绝不可能在政治上、物质上加倍努力来建设中共，对于工人运动的重视程度也远远达不到中共的要求。李大钊亦向彭述之言明，如今党的发展停滞不前，令他深感不安，同意了彭述之立即动身返回上海的请求。随后在彭述之的送别会上，旅莫支部展开了一次简短的讨论，同志们决定在最短期内全体一致地返回中国去，并且要在党内重新展开国共合作路线的讨论，拒绝继续加入国民党为国民党工作，必须将党的领导方针重新奠定在一个正确的立场上。天津的部分党员则“不乐意”再称呼国民党为“大哥”，因为“有的人严格说起来，还不能称为弟兄，若叫民校为大哥，实在资格够不上，结果怕是最后‘一家人反不认识一家人了’”。陈独秀等中共领导人亦开始质疑国民党左派的可靠性，并对鲍罗廷及共产国际的策略持保留意见。尽管孙中山试图通过开除冯自由等右派分子来缓解两党冲突，但中共对国民党内部的妥协与分裂趋势表示担忧，并开始考虑调整对国民党的策略。
1924年底维经斯基来华参加中共中央与共产国际代表的联席会议。会上中共领导人解释说是由于鲍罗廷一味向孙中山妥协，“妨碍了中共积极进攻”，而维经斯基则直言：“问题的关键不在鲍罗廷，而在于中共中央自己……为什么我们共产党自己不能在反帝斗争中公开登上政治舞台呢？”这与中共的想法不谋而合。在维经斯基的影响下，在紧随其后的中共四大上，中共更加突出强调了无产阶级在国民革命中的地位和作用，进一步提出要争取无产阶级革命领导权的问题。
自中共建党以来，党内就对是否与其他政治力量进行合作存在不同观点。尽管中共二大通过《关于“民主的联合战线”的议决案》，承认无产阶级应当联合和援助民主党派，但也明确“不是为了民主派的利益，做他们的牺牲”。在具体政策实施的过程中，仍出现了不少坚决反对加入国民党的抵触行为。这些问题在中共严明的纪律要求下很快被克服，尽管部分党员内心对国民党并无好感，认为“国民党瞧不起共产党”，但毕竟“加入国民党是已经讨论过的，决定了的政策”，大多数党员最终都服从党的要求加入了国民党，不满情绪未致散播于党内。在中共党员转为跨党党员后，“越是同民族主义分子打交道”，就越是在思想上与这些分子“格格不入”，他们“完成对国民党的工作，像是履行必要的和很重要的义务”，但对这一义务的理解又是“很片面的”。究其原因，中共皆以国民党的名义开展革命运动，同时又忽视了对党内基层同志的思想教育，导致其对于为什么要加入国民党、为什么中共要独立发展等问题尚未深入理解，最终导致自身的独立性在工作开展中大受影响。
值得注意的是亦有跨党党员意识到“‘国共合作与国共关系问题’是每个党、团员都要考虑的问题”，“我们党控制了形势，便是我们革命的胜利。形势控制了我们，便有亡党亡头之患”。因此在国民党右派攻击和党内发展停滞的双重困境下，中共开始重新审视并调适这一政策，提出了加强党性教育、明确党的独立性与领导权等关键性策略，这也为1925年初召开的中共四大以及后来的统一战线政策的调整提供了理论与实践基础。
正确处理人民内部矛盾是党和国家政治生活的重要议题。上海解放初期，民间纠纷呈数量大、种类多、化解难之态势，司法、政府、群团和群众调解齐上阵参与民间调解的局面由此形成。随着新生政权逐步稳固，市府着手推动民间纠纷调解的专门化，然其间因案件积压严重，司法系统几度陷入被动。在此情形下，依托群众力量“排忧息讼”以纾解调解压力成为必然选择。但群众调解实践亦暴露稳定性欠缺、实效性不彰，乃至出现“小法庭”等失范现象。面对既有调解传统、资源在现代司法体系构建中的定位困境，地方政府通过协同调解、队伍建设以及制度规范强化等路径进行调适。最终，经专门化、群众化及规范化的多重组织、制度变迁，上海民间纠纷调解工作实现了在激发群众参与活力与确保规范有序之间的良性平衡，兼具权威性与群众性的人民调解制度得以正式确立。
关键词：民间纠纷、人民调解、制度调适、基层治理
中国素有“协商调解”和“排难解纷”的深厚文化传统。早在新民主主义革命时期，中国共产党便依托各类组织开展民间纠纷调解实践。上海解放之初，民间纠纷呈现数量大、种类多、化解难的特征，严重影响社会治安和人民团结。为此，市政府将根据地成功经验引入地方实践，推动民间纠纷调解发展为在人民调解委员会主持下，通过依法依规疏导、说服、教育民间纠纷当事人，促成其平等协商、自愿达成和解以消除纷争的人民调解制度。相关研究已涵盖党在不同历史时期的调解实践，多从法制史角度展开，涉及制度建设及特定发展走向，部分学者探讨了调解与审判的关系，而对新中国成立初期市域民间纠纷调解的复杂制度变迁鲜有深入分析。本文将利用地方档案与史志资料，以上海这一超大型城市为个案展开分析，揭示中国共产党在探究人民内部矛盾化解路径过程中，基层行政力量与民间社会之间互动的复杂历史图景及内在逻辑，以期为新中国基层治理现代化转型提供观察视角。
一、接管前后上海民间纠纷的基本样态
矛盾具有普遍性。民间纠纷作为社会矛盾的一种表现形式，多发生于私人领域，涉及婚姻、债务、土地、房屋、分家和继承等范畴。我国纠纷调解传统悠远。西周已有相关记载，官制中更设“调人”一职，专“司万民之难而谐和之”。降至后世，民间衍生出各种调解形式。晚清时期上海一带，民众的外部纠纷常由本地拥有威望的人士，如地方士绅、保甲长，或纠纷双方邻居亲友，居间调处；内部纠纷，如宗族矛盾，一般由族内耆老调解；家庭纠纷多由舅父、姑父等外亲介入。总体而言，此类协商了事的做法，为民众依托基层权威自主化解纠纷的方式，大多缺乏固定组织与成文规范原则。
民国以降，上海跃升为超大型国际化都市，人口剧增，社会流动性、异质性俱高。市民维权意识较强，有“沪人健讼”之说流传。民间纠纷除呈请乡、区公所处理，多就近向警察局寻求解决。20世纪20年代以还，上海“人口集中臃肿”问题凸显，民间纠纷迭起。南京国民政府为宣示其在基层社会治理中的权威，着力推动民间纠纷调解制度建设。1929年9月，国民政府颁布法令，要求乡、镇公所设调解委员会，办理民事调解及依法撤回告诉之刑事调解事项。1931年，调解委员会制度推广至县域，然此时，民间调解相关法规尚处于顶层设计阶段，操作性不强，实际纠纷调解中常无据可依。上海遂因应实际需要修订地方性法规，于1932年10月颁布《上海市坊调解委员会组织规则》（共22条）。
抗战胜利后，国民政府的民间纠纷调解制度得到进一步发展。1946年9月，《上海市区调解委员会组织规程》（共23条）和《上海市区调解委员会成立须知》（共9条）先后颁布，对调解委员会隶属关系、组织构成等作出规定，如委员一般为9人，由区民代表会选举具有法律知识之公正人士担任。该制度实践成效有限：其一，调解委员虽源自民间，然多局限于社会权威阶层；其二，由于人力物力匮乏，全市21个区虽陆续成立调解委员会，人员却难以到位，多数民间纠纷处于自生自灭之态；其三，工作效率低下，如虹口区调解委员会自1946年12月成立到1948年10月，调解民事纠纷24件，成立者仅4件。
中国共产党一贯重视调解工作。早在1922年，彭湃领导广东海丰农民运动时，便在赤山约农会设“仲裁部”，以处理婚姻、债务等纠纷。1931年11月通过的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》，规定乡苏维埃对不涉犯罪的“争执”（纠纷）实施调解。1942年边区曾尝试通过司法队伍、审理制度及法律条文的改革推动司法工作专门化，却遭遇司法人员不足、政务繁剧的普遍难题。这种情况下，党中央逐步确立了“调解为主，审判为辅”的司法工作方针。此后，晋察冀等根据地普遍在村、乡设立群众性调解组织，部分被冠名为人民调解委员会。据1944年陕甘宁边区政府《关于普及调解、总结判例、清理监所的指示》，群众调解与群团调解、政府调解、司法调解共同构成民间纠纷调解的四种基本形式，调解还渐次取代审判，成为根据地司法的主要形式。
上海被接管前后民间纠纷高发频发的态势，与城市人口规模、密度及民居特色等地方性因素存在关联。当时全市人口已逾500万，部分区人口规模超过内地中小城市。如邑庙区有20余万人，工商业户、作坊工厂、摊贩众多。作为上海典型民居的石库门建筑，其狭小逼仄的居住格局，加剧了民间矛盾的集聚与激化。日常生活中因环境脏乱如“前人撒水，后人拉屎”等，“免不掉有吵闹的事件发生”。据统计，邑庙区接管期间经由派出所调解的纠纷即16000余件。部分区域尤为突出，宝裕里有5000余居民，各业混杂，烟贩、赌徒活动猖獗，弄内纠纷不断，水电纠纷长期未决甚至“闹出”命案。
在各类纠纷中，房屋矛盾尤为突出，在特殊时期更显尖锐。如抗战胜利后，因“二房东居奇，地产投机，掮客操纵，使得房荒加甚，纠纷盈案”。1949年上海被接管之际，大量难民涌入，房屋纠纷数量骤增，涉及租金拖欠、非法转租等问题。部分积案迁延日久，如1950年重庆南路仁乐邨某业主竟长达77个月未收到租金；浦东大厦410室在短期内被转租、分租给四家。层层转租给物业管理带来挑战。大型住宅区的房屋纠纷更加错综复杂，一旦发生欠租欠费等问题，即引发房东与各级房客间的连环诉讼。
随着解放战争的顺利推进，根据地“调解为主，审判为辅”的司法方针及群众调解经验在新解放区大面积推广，上海亦深受其影响。然基于“原封不动”“整套接收”的城市接管原则，旧上海民间纠纷调解的既有组织形式与做法产生一定历史惯性。由此，根据地经验与地方惯例如何共存，是否互相形塑，以及如何进行制度创新，需从具体实践中探寻答案。
二、民间纠纷调解专门化的困境
在全面执政语境下，司法制度正规化、专门化建设是应有之义。然而上海被接管之初，其民间纠纷存量与司法资源匮乏形成尖锐矛盾，法院陷入积案困境。在此情形下，“调解为主，审判为辅”的司法方针进入地方实践。1949年8月，上海市人民法院（以下简称“市法院”）成立，内设审判委员会和调解委员会。副院长韩述之明确指出，人民法院处理案件的基本精神“第一是着重调解”，然该委员会仅配备调解员7人，调查员13人，下设各调解组亦仅有2名调查员和1名办事员。由于案件积压，司法调解、政府调解、群团调解和群众调解齐上阵参与民间调解的情况随之出现。
各警察分局旧司法股及派出所仍承担民间纠纷调处工作，后者更承接了大量群众纠纷调解工作。为适应新形势，旧司法人员普遍接受了各种形式的思想教育和业务训练。随着妇女解放的深入发展，婚姻纠纷调解需求激增，中国妇女联谊会上海分会遂设“家庭纠纷问题审查委员会”，定期于嵩山路振平里开展专项调解。同时，基层社会也涌现住户联谊会、冬防服务队等群众组织，部分虽兼具调解功能，然多属应急性临时组织，旋起旋落，致使群众调解因缺乏固定、综合平台而发展缓慢，作用受限。市民更信赖法院和政府权威，大量纠纷涌至人民法院及区接管委员会。
为分流调解业务，各区接管委员会成立之初即设立调解机构。1949年5月，徐汇、常熟、杨浦等区相继设立调解股，与民政、户政、文教等股并列。当时，市法院虽派驻13名干部协助各区接管委员会工作，但半数以上区人员未能及时到位，调解工作规范性大打折扣。问题不止于此，政府调解还加重了基层政权的负担，亦造成调解工作的重复处理与多头管理。鉴于此，部分区虽建立司法科，却明确其为过渡性行政调解机构，主要处理家庭纠纷等轻微案件，且仅在市法院成立前代行调解职能。换言之，随着政府职能部门工作步入正轨，调解业务将移交至司法部门。
然而，在资源匮乏、民间纠纷积压的情况下，政府及群团组织均难以剥离调解业务。市法院虽已正式办公，但案多人少矛盾突出，1949年11月新旧案件合计3910件，未结者达1927件，问讯代书处业务量亦居高不下。1950年虽集中清理了大量积案，然积压状况未获根本缓解，群众中遂有“人民法院不要钱，官司一拖大半年”之怨言。区接管委员会不得不继续承接调解业务，却因缺乏组织平台支持而不堪重负，如新成区接管专员回忆，“派了干部专门加强这方面的力量，但仍感应接不暇”。妇联调解业务量虽不及区政府，但同样难以抽身。当妇联拟将未结案件移交法院时，法院高度肯定其参与调解的必要性，并希望其继续派员参与相关案件庭审。
1950年3月，各区接管会使命行将结束，民间纠纷调解专门化进程却一波三折。依市政府部署，各区调解部门拟于办结已受理案件后终止业务，部分区公告称，接管会受理调解系应市民急难之需，现因人民法院成立及“调解案子方式将有变更”，故即日起“暂不接受新的请求调解案件”，未来纠纷统由司法机关处理。然此时恰逢春季房捐开征，房屋纠纷骤增。嵩山区接管会因日接数十起调解申请，决定“调解工作暂告结束之时，仍予以处理”。不仅如此，因群众素来信赖政府部门，加之区接管委员会在调解工作中建立了一定威信，市民“连一些可以自行调解的口角纠纷，都找到区接管会来调解”。因此，各区政府不得不续接调解业务，重开调解业务的亦不在少数。后续成立的各区政府亦自觉下设调解股（科），市府则出台调解暂行办法，明确区调解科为区政府组成部分，隶属区政府，业务受市法院指导，规定未设调解科的区由民政科兼理，而调解科、民政科均为区政府直属工作部门。
实际上，不独调解工作，党的司法工作长期附属于行政系统，社会实践中滋生了“司法工作可有可无”的错误观点。为扭转此局面，1950年召开的第一届全国司法工作会议，明确批评了“以单纯搞群众工作的方式来搞司法工作”的偏向，提出加快建立健全法院组织机构的要求。上海积极响应，加快推进司法机构建设：1951年3月，市法院于沪北、沪南、沪中、沪西增设4个区分庭；1952年9月，黄浦、老闸、嵩山等20个区先后设立区人民法院；1952年11月，东昌、洋泾、杨思等10个郊区亦相继成立区法院，各区原设调解股或调解科随之并入。尽管司法机构建设取得进展，但民间纠纷调处仍面临案件处置效率低下与司法工作人员作风不良等突出问题。潘汉年就曾指出，司法实践中存在任意扣押、操纵“程序”、推诿拖延及“强迫调解，强迫执行”等“衙门作风”。究其原因在于：一是司法专业人才匮乏，接管之初对国民党旧司法人员采取“包下来”政策，却未能及时予以改造；二是新旧案件积压严重，处理规模大、难度日增，而工作人员专业化水平参差不齐，难以满足民众司法需求。
为缓解调解工作专门化对司法系统造成的冲击，政府调解持续分担民间纠纷调处任务，部分区的调解股（科）业务延续至1952年9月。令人始料未及的是，彼时市法院调解案件数量仍居高不下，部分区法院甫一成立便陷入事务泥潭。如提篮桥法院成立之初，每天即有100余人“挤在门口催案、告状”。此现象表明，上海民间纠纷调解工作的完善尚需探索新路径。
三、民间纠纷调解群众化的起落
新中国成立之初，全国民间纠纷收案数呈“年年上升”趋势，上海尤为突出。鉴于司法工作专门化探索中大量纠纷上涌至法院和基层政府，庞大的纠纷调解业务又加重了行政负担，大力发展群众调解遂成为破解此困境的首选路径。
早在根据地民间纠纷调解经验进入上海基层实践之初，群众调解组织就开始在基层出现。然此时群众调解发展速度、规模和稳定性均难以满足民间纠纷化解之需，部分区遂尝试沿用旧上海民间纠纷调解做法。1949年8月，北站区和常熟区接管会向市民政局呈请建立调解委员会。市府对此保持审慎态度，未直接套用地方既有做法，而是于同年9月颁布《上海市区接管委员会办理调解案件暂行办法》（下文简称《暂行办法》），详细规定了区调解委员会的职权、隶属关系及人员构成等核心要素。如，区调解委员会的受案范围“以民事或轻微刑事案件为限”，行政上受民政局监督，业务上接受人民法院指导；其成员5至9人，除区接管委员会工作人员，另吸收区内人民团体代表及地方进步人士参与。
相较于国民政府1946年颁布的相关法规内容，《暂行办法》实为根据地经验与地方性做法的融合物。其区级设置、职权范围及委员人数大致延续了民国旧制，变化主要体现在两方面：其一，监督机构由区公所变更为民政局，民间纠纷调解由此具有社会治理功能。其二，调解委员突破民间权威人士局限，吸纳工、农、妇、学、青等各界代表，力求赋予上海民间调解更多群众色彩，然而，在接管过渡期内（区政府成立前），调解委员会难以下沉到基层。主观层面，中共接管上海后致力于实现对各领域事务的全面领导。调解委员会作为区政府的内设机构，其主任委员亦由接管委员会专员兼任。这种行政化设置导致调解组织在里弄层面形成行政色彩明显的两级结构，由于行政人员无法到位，调解工作难以为继。客观层面，根据地群众调解依托基层社会的高度组织化，而上海被全面接管后，基层组织化工作方始启动，短期内仅部分里弄建立了调解组织，由于缺乏固定、综合性的群众组织作为依托，群众调解工作难以开展。
在这种情况下，民间纠纷调解工作陷入专门化与群众化的路径选择困境。针对全国纠纷案件持续攀升形势，第一届全国司法工作会议在批评“调解为主”错误偏向时，仍提出“尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争”的指导方针。针对群众调解发展困境，上海着力构建固定化基层组织平台。1951年4月上海试点设立居民委员会时即将调解委员会纳入其中。随着居委会体系的普遍建立，1952年6月底，上海正式启动人民调解组织建设：市法院首先在嵩山、邑庙两区开展典型实验，工作队深入里弄动员群众，培养积极分子，组建调解小组并开展实务；同时吸纳“五反”运动中涌现的工人积极分子，经政策业务培训后分配至各区法院。以此为基础，全市30个区同步推进基层调解组织建设，短期内即有18个区培养里弄积极分子6011名，建立1110个“以劳动人民为主体”的调解小组。这一组织体系为法院工作人员深入群众，达成“依靠群众处理人民内部纠纷”的工作目标提供了重要依托。
试点取得成效后，华东军政委员会正式颁布人民调解委员会相关规定，各区法院随即指导街道筹建调解委员会。借助行政力量的强力推动，至1952年底，全市建立人民调解组织3581个，有调解委员22236人；至1955年，全市有2800个以上调解委员会，每区约100个。以提篮桥区为例，该区有35万人，151个居委会均设有调解委员会，有调解小组336个。至此，调解组织下沉至基层里弄。调解委员会在区政府与区法院双重指导下进行运作，依托居委会组织网络，其调解小组通常由3~5名当地居民积极分子组成，成为名副其实的群众组织。群众调解的效能亦逐步显现，1952年调解处理各类案件3.33万件，1953年猛增至6万件，案件类型涵盖房租、债务、家庭纠纷及轻微刑事案。
群众调解规模化发展，关键在于其制度优势与实效性。其一，行政成本低。可显著减少司法或基层行政机关在案件调查、调处中的人力与时间投入。其二，调解方式灵活高效。对小额或涉隐私纠纷采取个别调解，如某夫妻失和案，在派出所和法院调解未果后，由调解小组动员里弄积极分子与双方亲近人士促成和解。对于社会影响大或当事人不配合的案件则采取会议调解的方式。此法颇具实效，三德里调解小组常借群众旁听强化效能，“有时当事人在调解时表现得不老实，群众就会提出批评”。诚如谢觉哉所言，“很多事情可以依靠调解委员会解决，因为调解委员会是本地人，都很熟悉”。概言之，群众调解凭借在地信息优势，通过提升群众参与度与调解透明度，确保纠纷合理合情解决。
需要指出的是，此时全国范围内统一、固定的基层调解组织尚未普遍建立，人民调解委员会仅在少数地区有所尝试。就上海而言，尽管群众调解组织规模较之以往有显著扩展，但其稳定性与实际效能仍显不足。据统计，上海调解委员会数量在1952年达到峰值3581个后，次年骤降为1825个；委员人数持续减少，至1954年已不足1952年半数。调解组织锐减和人员流失，直接导致“某些地区过去轰轰烈烈的情况顿然冷淡起来”。在残存的调解组织中，除少数拥有骨干力量者外，其余或因成员存在违法乱纪行为而引发群众不满，或因成员忙于个人生计及威信不足而“不大起作用”。
人民调解委员会出现明显分化，根源在于双重认知偏差与根据地经验在地化的困境。一方面，部分调解人员误将调解委员会视为与人民法院具有同等权威的司法机关，滥用权力，如强迫达成协议、限制越级诉讼，俨然基层“小法庭”，甚至存在被“少数坏分子”把持、操纵的现象。另一方面，部分司法工作人员因调解委员会脱胎于协助清理积案的临时工作，将其视作过渡性组织而疏于领导监督，一些调解组织因缺乏支持产生“既无爹又无娘”的感觉。尽管市府曾多次强调法院需“加强对里弄调解委员会的领导”，但市法院表示无力承担。
显然，民间纠纷调解的群众化在实践中因基层执行能力不足，效能欠佳。如面对法院的建议，各区政府倍感为难：闸北区反映，区法院“干部不多，且以审判为主”，难以承担领导责任；区“办事处的人少事多，又不熟悉此项业务”，同样难以胜任。政法委遂提出折中方案，强调法院应“负业务指导之责任”，同时建议各区通过兼职或专人指导的形式避免负担过重。然此方案亦无法从根本上解决问题。随着经济的恢复，各种纠纷不减反增，如曹杨新村虽为新建工人住宅区，空间开阔，仍因水电分担、厨房空地使用、男女关系等引发矛盾，甚至“外宾参观时吵架都未停”。群众调解无法应对所有复杂案件，基层纠纷“常常闹到派出所、区政府或人民法院去”，致其案件积压，出现“清理了十八万件，很快就又积了十八万件”的局面，“调解小组和当事人天天到法院来问来催”，法院工作屡陷“被动”。
实际上，上海民间纠纷调解群众化的起落并非孤例。1954年前全国多数基层群众调解组织都存在“垮台”现象，表面原因被归结为“缺乏领导，干部作风不好，或者组织成份不纯”，实则深层症结在于未能妥善处理民间调解中群众性（活力）与权威性（秩序）的核心关系。对调解专门化的追求，使群众调解常被视为权宜之计。尽管上海人民调解委员会呈现规模化发展态势，但作为区域性试点，其基层调解组织名称、统属和职权均未规范化。在全国层面，群众调解组织同样既无统一形式，也未获法律明确地位，其自生自灭的命运遂难以避免。
四、民间纠纷调解工作的规范化调整
在民间纠纷调解专门化与群众化的演进历程中，规范化始终是核心议题。其关键在于平衡调解的群众性与权威性，同时应对既有经验的具体化及适应性转化的多重挑战。就上海而言，革命语境下形成的乡土群众调解经验，在超大型城市社会治理场景中显露明显的局限性。然而，民间纠纷的复杂张力又凸显了群众调解的独特价值。在此背景下，推动既有经验的在地适应，激发群众参与活力并规范其行动逻辑，构成民间纠纷调解发展的必然路径。
1. 通过协同调解强化领导
平衡群众性与权威性始终是群众参与基层治理的难题。部分受“旧社会影响的诉讼当事人”，或“抗传不到”，或钻法律“空子”“不听调解”，这些现象使得“调解为主，审判为辅”的民事纠纷处置方针面临质疑，甚至被认为导致“调解与审判对立”，客观上削弱了法院的审判机能。如何有效整合官方与民间力量，赋予民间调解以群众性与权威性的双重基础？党领导下的民间纠纷调解不乏成功先例。早在延安时期，边区政府即已派出推事协同县司法科在纠纷多发乡镇集中办案。1949年接管上海后，中共延续并发展了这一传统，普遍推行集体调解与巡回调解两种协同形式。
上海被接管初期房屋纠纷激增，市法院为疏解积压，于1949年9月15日对37起房租、转租、迁让及欠租案件组织百余当事人进行集体调解，当日即调解成立18件。次日续调23起，17件达成协议。此后，集体调解范围扩展至婚姻、债务纠纷，如10月4日调解65起案件，约半数达成和解。集体调解的高效得益于协同方法：调解前，法院组织干部、调解员和积极分子学习政策、梳理案件并开展调查；调解当日，司法人员、调解小组、积极分子、当事人、知情群众及相关证人集中开会，法院干部阐明政策后，各小组分头调解，区法院干部旁听指导。此流程既以司法人员在场保障调解的合法性与权威性，又借群众广泛参与践行群众路线，常使案件因积极情绪汇集而迎刃而解。
各区法院成立后积极开展相关实践，一些普遍建立人民调解委员会的地区，协同效应日益凸显。1952年11月，虹口区人民法院协同调解小组开展10次集中调解，共成立771件，其中不乏拖延多年的旧案。1953年7月，提篮桥区法院联合各办事处及里弄调解委员会清理积案，三个月内共处理2013件，占积案总量的78%。其间，法院派驻办事处的工作人员，半日在法院处理案件，半日下基层指导调解员深入群众展开调查，在此基础上组织协同调解。吴淞区在健全基层调解组织过程中，通过在镇（乡）、村举办集体调解会推进积案清理，仅在1954年12月即调处纠纷59件。
巡回调解相较于集体调解更具确定性。1950年11月，市法院为清理积案试行巡回调解，专设房屋、婚姻和债务三组。房屋组在南市、沪西、闸北等区域的工厂、学校、里弄展开巡回调解。在区政府协助下，巡回法庭选择工会礼堂、教室等公共空间为临时调解场所。每次集数百名当事人并邀请里弄居民代表旁听，单次可处置案件百余起，效率显著。婚姻组深入社区、工厂，就近设点以提升调解透明度与公众参与度，8个月内开展133次巡回调解，处理案件超7000件，教育群众达6万人。巡回调解还有效化解疑难杂案，甚至有巡回调解组在2个月内组织17次调解，调解成功率达90%，结案1470件。
巡回调解有效融合司法权威与群众力量，使其获得合法性基础。第二届全国司法工作会议做出关于有领导、有计划地建立和健全人民调解委员会的决议；上海市府亦多次指示法院和基层政府加强对群众调解工作的领导。为发挥巡回调解在领导群众调解工作中的独特优势，各地针对其短板进行制度完善，如部分地区推行“活动地区固定、法庭人员固定、开庭地点和日期固定、代收案的人员固定的办法”，上海普陀区法院则确立了“定时、定点、定人”的原则。巡回调解制度的完善，不仅夯实了群众调解工作的基础，亦提升了其权威性。至1954年5月，全国法院已建立2000余个巡回法庭。历经多年实践检验，巡回调解被正式确认为人民法院领导调解委员会的“最主要方式”。
2. 推动调解组织的队伍建设
专业人才匮乏长期制约民间纠纷调解效能。1952年人民调解组织规模化发展后，队伍规范化建设愈显重要。为此，上海着力提升调解委员的思想政策水平与业务能力。学习活动以讲座为主，如1953年蓬莱区法院举办里弄调解委员学习讲座，覆盖39个里弄，涉及213个调解委员会，内容涵盖“人民调解委员会的性质与任务”“民主作风和群众路线”“人民司法政策”等。又如，1954年6月3日，市法院组织调解委员集中学习《人民调解委员会暂行组织通则》、调解方针政策及工作方法等，强调调解工作的性质、任务、职权范围及原则纪律，并结合正反典型案例重点研习房屋、婚姻、债务等高频纠纷的处置技巧，显著提升了调解员的专业素养，推动调解工作的专门化和规范化进程。
有些群众调解员亦因“作风不好，或者组织成份不纯”等问题遭群众质疑。伴随司法改革的推进，市府着手整顿无效及成分不纯的调解组织。尤其是民主改革运动延伸至里弄后，居委会首先接受重大调整，有政治问题的里弄干部在民主选举中被淘汰，比例高达47%。作为居委会内设组织，调解委员会亦同步进行重组，一方面清除无法履职或业已迁居者；另一方面吸纳“作风正派、立场公正、积极负责、肯接近群众”的积极分子。据统计，在10649名调解委员中，新吸收成员占56%，其构成彰显群众性：工人等劳动人民出身者占82%，其中妇女占65%，家庭妇女在妇女委员中的占比80%以上。
人员流失是调解委员会的痼疾。里弄整顿前，文化水平高与业务能力强的调解员常因就业等情况流失。整顿期间，原调解组织体系被整体打乱，全市调解员数量锐减，部分人员被清退，部分承担其他任务，致使经验丰富的资深调解员所剩无几。整顿后虽补充大量新成员，然其主体普遍“缺乏调解工作的经验”，对工作流程与方法认识不足，工作中存在盲目性及强迫命令现象，对法院工作产生不利影响。为应对此类问题，地方政府加强对积极分子的培训，以提升其业务能力；同时要求法院与协同单位保持联系配合，避免将熟练干部都“抽走”。
通过加强基层调解组织队伍建设，调解委员会的公信力逐步确立。“居民们有了纠纷，都找调解委员会去解决。”社会认同度的提升巩固了调解组织的社会根基，为其发展壮大创造了有利条件。至1954年，上海各乡镇已普遍建立调解委员会，如金山县有55个街道建立调解委员会。同年底，全市21个市区的调解组织数量回升至2795个，较前一年增长53%。1955年，调解组织数量进一步增至3153个，调解员人数恢复至16667名。
3. 加强调解工作的制度规范
在民间纠纷调解专门化、群众化进程中，制度建设滞后问题始终存在。因缺乏制度约束，不当做法屡见不鲜，如调解员常跨区调查办案，群众有“满天飞”之怨；部分调解员还“擅自介绍了解居民情况”，致其户口、身份等信息泄露，引发不满。
对此，1953年上半年，市委政法委经调研发布纠纷分级受理意见。政法委建议区调解委员会主理区内一般纠纷，重大或跨区案件由区法院受理；一般案件中，本办事处范围内的由居委会协调，邻近区的由区政府协调。在此基础上，上海市府于1953年8月12日正式发布《关于里弄调解工作的几项规定》，明确里弄调解委员会为群众性组织，主要任务是依据双方自愿原则，调解居民内部一般民事和轻微刑事纠纷；同时，规范调解流程，严禁强迫调解与越级处置，并明确其无传唤、审判及调解书核发之权。为切实推进里弄调解规范化，上海挖掘并推广各区先进经验并构建配套制度，如实行干部“分工包干”指导制、建立片区小组长定期会议汇报制度、推行轮值值守制度、设立政策法令及案例学习制度、实施定期总结制度，其中定期总结制度亦为法院加强对调解委员会具体领导的主要途径。上述制度的推广，显著提升了调解工作的适应性、专业性和系统性，推动群众调解工作迈向规范化。
区域性实践创新为国家司法制度建设奠定了基础。1954年宪法颁布前后，国家重要领域的基本法律陆续出台。3月22日，《人民调解委员会暂行组织通则》正式发布，其系统总结了局部执政时期及新中国成立五年来群众调解工作之经验，对人民调解委员会的性质、任务、组织、纪律、工作方法和调解效力等作出规范，同时明确其接受基层人民政府与人民法院双重指导。“通则”发布后，上海市府通知各部门对照自查，重点核查既有调解委员会组织任务、职权范围、工作原则等是否与“通则”规定一致，以及本市现行法规政策与“通则”是否相抵触或有需要调整适用的情形。
一个月后，司法部发布《关于加强民间调解工作的通知》。上述通知提出建立巡回法庭以督促检查、举办座谈会或训练班培养调解员、树立典型与表扬模范等具体指导方法。同时发布的《人民调解工作须知》，则系统阐释了调解工作的必要性，对调解纪律尤为重视，严令禁止贪污受贿、对当事人施加处罚或扣押及实施压制报复等行为。上述全国性民间调解工作政策法规的出台，从法律层面确立了人民调解委员会制度，使群众调解获得统一、固定的组织形式和执业规范，有力推动了调解工作的规范化和专门化进程。1955年6月，上海市司法局成立，其业务处主管人民调解工作。
通过协同方式强化领导以提升民间调解的权威性与效能，加强基层调解组织队伍建设保障工作质量与公信力，依托《人民调解委员会暂行组织通则》等推进民间纠纷调解的规范化，上海民间纠纷调解经专门化、群众化与规范化调适，正式发展为兼具权威性与群众性的人民调解制度。
五、余论
1954年，司法部在《人民调解委员会暂行组织通则》的说明中，即已明确指出各地实践所印证的调解委员会乃“人民很需要的一种组织”，强调“凡是调解委员会已经建立而又比较健全，并且有领导地展开调解工作的地方”，均“取得良好的效果”。上海地区的历史实践亦充分表明，群众调解在化解民间矛盾、减少诉讼、普法宣传、服务生产建设和维系群众团结等方面发挥了积极作用。然而，群众调解效能的充分释放，实以调解组织的动态调适与党的坚强领导为根本前提和核心保障。
首先，群众调解组织发展长期面临组织载体和内部建设的双重困境。该组织依托居委会这一群众性组织网络而存在，缺乏独立的组织系统与会员基础，其稳定性深受居委会状况的直接影响。其一，经费无着。因“大部分居民委员会没有房子办公”，调解组织不仅缺乏必要的办公场所，也缺少调解笔录所需纸张、文具等基本办公用品。其二，人才匮乏。由于调解工作“须里弄干部有一定的文化水平”，合格人员遴选困难。其三，稳定性不足。居委会承担着从生到死、从吃到用的繁重行政与社会事务，功能严重超载，早期居委会尚且经历多轮重组方成全市性的固定群众组织，而纠纷调解作为其内部一项耗费人力、挑战性大的功能，欲维持其稳定运行，更属不易。
其次，民间纠纷调解面临既有经验具体化及适应性转化的挑战。尽管党在局部执政时期，已对调解工作的制度、机构、组织和队伍建设做出基本规定，但此类制度设计难以完全适应全面执政后的复杂社会实践。党在接管大城市过程中即发现，“不仅省区与省区之间，就是同一省区，调解工作的发展也不平衡”。具体到上海，因民间纠纷在发生时间、数量及类型上差异显著，“调解为主，审判为辅”方针表现明显的不适应性，即便后续调整为“审判与调解相结合”的原则，实践中仍需具体问题具体分析。例如，部分婚姻纠纷涉及的抚养费给付事项，需委托机关团体代扣，但执行阶段相关单位常以各种理由拒绝协助，“在群众中造成不良影响”，削弱了群众调解工作的权威性。
正因如此，群众调解工作的发展既需持续突破发展困境与动态优化，亦高度依赖于行政力量的支撑。1952年司法改革期间，在行政命令大力推动下，人民调解委员会得以快速规模化发展，然此推动具有阶段性。次年，调解组织规模及人员数量即显著下降。针对全国调解组织普遍“垮台”之况，1954年中央出台人民调解工作通则，统一了工作形式，显著提升了其专门化与正规化水平，至1955年上半年，调解组织及人员数量达到历史峰值。不久，因返乡生产、劳动就业调整及支援外地建设等因素，调解组织再度陷入“不够健全”的委顿状态。“文化大革命”时期，调解组织的衰落以及改革开放初期的复兴，亦复现此演变轨迹。
新中国成立初期上海民间纠纷调解实践，折射出中国共产党在超大型城市治理中探索人民内部矛盾化解路径的复杂历程。面对既有调解传统、资源在现代司法体系构建中的定位困境，上海通过专门化、群众化与规范化的多重调适及组织制度变迁，推动民间纠纷调解在激发群众参与活力与保障规范有序之间达成良性平衡，形成兼具权威性与群众性的人民调解制度。其现实启示在于，有效的纠纷解决机制需在行政主导与社会自主间寻求动态平衡，基层治理创新若缺乏内生需求与制度化保障则难以持续发展。这一历史实践及其启示，为当代中国多元纠纷解决机制的完善提供了历史镜鉴。
镇村关系是基层治理的核心命题，其调适水平直接影响基层治理现代化进程。基于科层延伸的需要或地方实践的惯例，部分地区创设管理处作为镇村之间的中间层级，通过柔性机制实现信息对称与决策高效。浙江省J市T镇的实践表明，管理处通过承接转换与双向互动的功能，既提升了乡镇科层运作效率，又限制了行政权力的过度介入，有助于形成乡村简约自治格局。其治理效能的核心在于体制的非正式性与正式官僚机制之间的有机协同——乡镇管理处运用柔性治理技术实现机制拓展，在保持科层效率的同时降低治理成本，最终形成张弛有度的镇村关系调适模式。这一中间层级的柔性再造对推进基层治理现代化具有显著的示范价值。
[关键词] 管理处；镇村关系；镇事村治；信息沟通；治理现代化
一、问题的提出
国家善治内含着对基层效率与稳定、活力与秩序的基本价值规范[1]。在国家层面，政策制定者需通过政策规划和体制设计不断调适中央与地方、国家与社会之间的关系。而在地方基层，优化治理结构、构建创新机制则是主动适应治理现代化目标的实践体现。其中，增加一线治理资源、减轻基层工作负担，既是基层工作者与政策执行者的普遍期待，也是实现国家善治的现实要求。党的二十届三中全会深刻总结了改革开放以来的宝贵经验，提出进一步全面深化改革必须贯彻坚持党的全面领导，坚持以人民为中心、坚持守正创新、坚持以制度建设为主线、坚持全面依法治国、坚持系统观念等原则[2]。在此背景下，如何加强党的组织引领，增强党的动员能力；如何强化乡镇党委的领导能力，增强基层工作的科学性与系统性；如何妥善解决群众难题、促进社会稳定，成为政策制定者、地方主政者与基层实践者共同关注与思考的核心议题。
为此，作为治理一线，乡镇在治理资源有限的格局下，正积极探索体制运用与机制创新的可行路径。当前的重点在于，通过调整乡镇区域内的治理结构，对既有治理资源和要素进行优化重组，实现治理效能的最大化。在这一过程中，有些资源的开发是基于科层体制下的优化调整，是对现有治理的“帕累托改进”[3]，而有些资源的发掘则是源于治理实践中的价值反思与路径转换。基层乡镇的柔性治理正是应对体制刚性过强、灵活性不足而展开的探索。在科学管理方法及党政责任体制的刚性作用不足时，乡镇试图构建基于乡村本土社会网络的组织架构，构建兼具情感联结与动员效能的“镇—村”互动治理共同体。具体而言，管理处作为镇村之间的中间层，在不同地区呈现不同形态：在某些地区，管理处制度发展较为成熟，具备清晰的领导线条、组织架构与职能安排，类似于科层组织的拓展与延伸[4]；而在另一些地区，该制度则更倾向于模糊而非正式的制度安排，发挥着综合性治理与服务职能。随着其组织架构日益规范，职责逐渐清晰，管理处已成为乡镇治理中不可或缺的中间层。那么，乡镇党委政府为何要在镇与村之间增设管理处这一中间层级？又如何依托管理处这一“代理人”角色开展社会治理？基于代理机制和中间层级设立的初衷，思考管理处如何解决乡镇因体制约束而形成的治理难题，便可以引申出更深层的理论问题。为乡镇分忧、为群众解难是管理处发挥作用的两条基本逻辑，也是其制度重构与机制创新的现实动因。
在治理事务繁重、治理资源稀缺、压力型体制与目标责任考核的多重约束下[5]，乡镇亟须突破基层治理困境，化解任务分流的难点、疏通群众工作的堵点，才能保障基层政府社会治理的有效运转和群众服务效果的正反馈。在这一意义上，乡镇党委政府的职能与角色日趋呈现责任化、科层化和目标压力化的特征，这与当前基层社会对兼具弹性、韧性和柔性的社会治理组织的现实需求之间形成了显著张力。如前所述，有的地方沿用旧的管理处制度是为了承接繁重的治理任务和部门工作，而有的乡镇则是利用管理处这一中间层级吸纳更多治理资源参与社会治理。本文以浙江省J市T镇的实践经验为例，聚焦制度与任务下沉过程中发挥沟通与协调作用的柔性治理机制，探讨管理处架构整合形成治理效能的内在逻辑，分析管理处在组织架构的嵌入过程中产生的深层互动机理。
二、文献综述与研究进路
“所谓柔性治理，是指社区治理的多元主体通过情感、道德、价值、习俗等非正式制度的运用，约束、调适和规范社区治理，从而在社区运行软约束化、情感化、情境柔和化的前提下，实现灵活而有温度的社区公共事务处置，尤其体现在民生事务方面。其具有情感性、综合性、非强制性、平等性、合作性、互动性、间接性等特征。”[6]研究表明，在社区治理过程中运用非强制性、非原则性、非正式性的温情手段，能够显著发挥情感与价值层面的引导作用。
从治理基础来看，相较于城市社区，农村社区的治理模式更强调情感性和协作性，以此增强共同抵御自然风险的能力，以及日常性事务的处置能力[7]。由于农村社区通常建立在以血缘、亲缘为基础的人际关系之上，其社区化的过程也是从家庭社会到社区社会的过程[8]。因此，它比城市社区更具情感联系与沟通韧性。尽管城市社区和农村社区均是以地缘为基础形成公共事务治理单元，都具有同一区域事务治理的典型性、综合性、稳定性以及互动性，但农村社区会多一层传统村庄社会的情感联结。由此可见，在农村基层社会治理空间中，情感性与协作性作为内生特征，既构成治理空间的本体属性，又形成了柔性治理的基本前提。
从治理方式来看，柔性治理作为社会管理的一种机制具有独特的价值，相较于法律、法规、政策等硬性规范，其更强调道德和价值的软规范[9]。在乡村社会，这种软规范、软约束的组织实体并非国家机关或正式力量，不具有强制性，而是一种依靠非正式组织与力量，以劝服引导和思想教育为主的治理方式。在基层社会中，面对复杂多样的群众事务以及执法资源匮乏的现状，乡镇正式行政力量往往难以有效应对新增的治理事务，从而面临治理瓶颈[10]。走群众路线、做好群众工作是农村工作的基本传统。正如吴春梅等所指出，党的群众路线在农村的实践，首先表现在政府主导与群众参与两条逻辑的结合，并在工作方法上注重上下联动[11]。可见，非正式性与非强制性是农村社会治理柔性化的重要体现。
从治理对象来看，无论是在城市社区还是农村社区，柔性治理机制的工作对象都是基层一线群众，治理机制所对接的也是某一社会单元中具体的人。因此，学者指出柔性治理是以人性化为标志，是以人为中心的新型治理模式[12]。对此，应焕红指出，人在管理中的定位以及人与管理的目的联系是否紧密是管理学研究的核心问题，管理模式的嬗变反映了管理者对人性认识的深化，人性化管理模式的产生正是这种认识深化和升华的结果[13]。基层社会中的柔性治理机制是社会治理对公共事务管理基于人性化的调整，它与科学管理理论所依赖的“理性人假设”和追求科学原则、效率原则的观点形成鲜明对比。
已有研究深入揭示了柔性治理的基本特征，即情感性、非正式以及人性化。这些特征共同构成了柔性治理的基本模式，也较为清晰地阐释了柔性治理发生作用的内在逻辑。然而，仍有若干问题尚待进一步探讨：其一，柔性治理模型是适应本土环境生长而来，还是依托外部组织的嵌入而形成，柔性治理模式应该匹配于何种组织架构才能最大程度发挥其作用；其二，柔性治理采取以人为中心的策略，其中信息的反馈与沟通机制如何建立，如何体现人的感受和需求，以及柔性治理机制的生成逻辑主要依赖于体制机制的适应性调整，还是社会的自我反馈；其三，柔性治理的组织架构在生成和运作中体现出怎样的政府与社会互动关系，这种互动关系又将如何影响基层治理形态的演化。
有学者指出，新形势下，柔性治理的属性与功能已不再局限于传统的治理范围和阶段，而是更多地以其核心价值为依托，转向更深层次的变革分析。傅承哲等观察到，在面对数字鸿沟困境时可以通过柔性治理政策工具予以协调化解[14]；李明德等基于柔性治理核心价值提出内生性治理、实体本位治理、媒介化治理、造血式治理、情境式治理等五方面建议，以解决网络舆情的传播乱象[15]；杨彩云等提出，在面对当前社区矫正底线逻辑与刚性困境时，可通过情感驱动、循证矫正、多层次介入等手段实现对社区矫正风险防控中柔性治理的补充[16]。结合不同领域的柔性治理研究及对不同治理问题采取的柔性技术策略可以看出，柔性治理的核心价值在于其内核的延展性和扩张性，在于治理过程中灵活的策略与手段运用。因此，一个合理的假设是在由多重逻辑塑造的、难以协调的刚性结构下，借助柔性内核的延展功能，通过策略与技术的柔性再造，可以有效消解治理刚性带来的负外部性。
三、镇事村治：管理处两端的磁性互动
管理处是当前一些地方政府为方便乡镇联系村庄而设置的组织架构，部分地区也称之为“管区”“片区”“分中心”等。在山东省，管理处的设置具有历史延续性，职能上接近一个准科层化的一级组织。在浙江省，这一类组织被统称为管理处，如J市T镇的TX管理处、HD管理处等。不同的是，山东省设置的管理处有管理处书记和配套的村支部书记队伍及工作人员，具有一定的罢免权、考察权和财务权；而浙江省J市的管理处则没有人事和财务方面的权力，其功能主要体现在沟通协调与机制联动上。这种管理处建制上呈现的省域间差别，为理解我国基层治理中“镇—村”关系提供了新的视角。
以浙江省J市T镇的TX管理处为例，其内部成员构成如下：该管理处有书记、主任各一人，管理处书记由乡镇党委班子成员兼任，为副科级；主任由乡镇中层正职担任，为股级。TX管理处的杨主任于2015年从部队转业后直接分配到该处，兼任乡镇公务员、联村干部等职务。就目前来看，TX管理处常驻的管理处干部主要具有以下特点：一是普遍年纪偏大，多为晋升空间有限、长期扎根乡镇的“老乡镇”；二是具有显著的本地化背景，拥有丰富的基层工作经验；三是均纳入体制编制预算，属于乡镇正式人员。这些特征表明，TX管理处干部是长期稳定在基层、能在政府和群众之间发挥纽带作用的关键角色。
TX管理处功能定位的变化始于2015年。随着基层工作负担逐渐加重，乡镇各职能办公室对接上级条线部门的工作日益繁重，不得不从管理处大量抽调干部协调工作。在督导责任和政治责任的双重激励下，Ｔ镇各部门全力投入本线工作，呈现出“条线内卷”[17]态势。在此过程中，管理处干部参与台账整理、报表填表、迎检准备等行政事务，其职责逐步明确，并随着管理处组织建设的推进不断拓展，有效承担着协助乡镇政府推进治理工作的重要职能。从管理处本级工作来看，其主要内容包括联村、联企和对接条线任务。TX管理处联系的村有13个，其联村工作主要呈现出以下特点。
1. 职责拦截，编线入处
由于乡镇科层化工作和制度性任务主要由管理处而非行政村直接承接，乡镇各条线部门在各管理处均设有对应接口，各类下沉一线的任务均统一由管理处承接。相较于其他省份通常设置在村的各条线部门及负责整理台账、数据汇总的信息员等角色不同，浙江J市相关工作先由管理处集中完成。管理处再通过常驻各村的联村干部来完成非村庄内部事务的行政信息传递工作。基于此，TX管理处实质上相当于管理13个村庄的“小乡镇”，构成区域性村庄管理体系。这一管理体系的前端是管理处，后端为行政村，前者承接下沉的行政任务，后者聚焦村庄内部的发展需求与治理任务。这一组织设置，有效承接并缓冲了上级部门的行政任务，成功地将各部门所下沉的“条线责任”编入了管理处之中。
2. 责任分流，制度落地
在基层治理中，问责到村的现象并不少见，大多是由于村庄未完成好相关行政任务或违反行政指令所致。例如，笔者在陕西Y市某村庄开展实地调研时发现，村庄会计在推进公共设施项目建设过程中，因违规使用村集体资金垫付前期材料采购费，被依规追究责任①。在当下基层治理中，“上级审查、问责到村”已成为常态。然而在T镇却很少出现村庄干部被问责的情况。管理处的设置使行政问责的风险主要分流至联村干部，村干部并非行政任务的首要责任主体。这一机制下，行政问责压力停留在联村干部这一层级，“责任压力—整改反馈”的循环也就限定在乡镇干部的范围之内。据T镇新风村②联村干部反馈：“新风村有高速公路过境征地，因此，常有经济和利益纠纷发生，然而一旦有群众矛盾发生并产生负面影响时，首当其冲的就是联村干部；当出现群众上访和行政起诉时，联村干部要受警告处分，以及被区纪委诫勉谈话；受处分当年不能参与任何晋升选拔。”（访谈记录，YZR20240719S）这进一步验证，在管理处的作用下，政治与行政责任主要由联村干部承担，制度的刚性压力得以落地，相关制度指令由管理处整改并向上反馈，从而实现了责任分流、制度落地。
3. 乡镇悬浮，村庄自治
联村干部直面群众的工作特性，使其成为群众反映问题、对接政府的重要渠道。调研发现，T镇群众在生活中遇到一般性事务和难题时，首先会向管理处反映，而非直接联系乡镇政府。并且，大部分日常事务都能在管理处的协调下得到解决。这使得乡镇政府能从日常的群众事务中抽身，将更多精力用于落实上级指令和完善科层任务。在村庄层面，村级组织和群众因较少受到行政任务“向下发包”[18]的干扰，因而具有较高的自主性和自治能力。这一特征在T镇各村普遍建立的、专门用于矛盾纠纷调解的实用性村规民约中得到典型体现。据新风村干部反映：“前年新风村土地被征用，补偿款按‘到村到组’分配，村民代表大会随即决定，按照村规民约制定分配细则，并由村民统一签字。细则中明确规定女儿外嫁但户口滞留在村的，不参与分配。但有一户村民家女儿因不满分配结果上诉到了基层人民法院。法院调取会议记录和村规民约后认定，村规民约是村民自治的合法体现，经民主程序确定的分配方案合法，最终驳回了这一诉求。”（访谈记录，YZR20240719X）由此可见，在村庄自组织有效运作、村规民约发挥作用的自治格局之下，司法和行政指令并不干预或影响村庄的自治行为。在管理处的功能和作用下，T镇各村形成了良好的自治风气，村庄自我管理和自我发展的主体性也由此得以彰显。
（二）管理处结构的互动逻辑
从T镇管理处的运行实践来看，其功能发挥和作用体现可归纳出两条基本逻辑，即“对上服务”和“对下疏导”。乡镇管理处作为一级非正式组织作用于村社层面，是政府行政服务和社会管理职能的延伸。但其本身并不具备行政体系中独立的制度性权力，主要承担协助政府落实行政工作、面向群众服务基层社会的补充性功能。与此同时，非正式性的管理处又由体制内人员灵活组合而成，包括公务员、事业编制人员、社区工作者和退伍安置人员等，其核心特征是成员均为本乡本土的“自己人”，这一人员构成特点为管理处的组织架构深嵌于本土社会网络奠定了治理基础。管理处与基层社会的持续治理互动，其非正式运作特征和灵活创新能力在实践中不断得到彰显与强化。由此可见，管理处的定位设计是一种机制创新，其组织构建的非正式性和人员身份的体制性相结合，巧妙地将联系群众与对接领导的功能整合在一起，体现出一种复合型的治理机制。
1. 整合知识，服务领导决策
地方政府治理智慧的核心来源于对本地区治理信息的整合和知识的总结。在治理技术日趋数字化、现代化的背景下，广泛而高效地汲取治理知识、形成“智慧治理”变得尤为关键[19]。因此，当前政府的治理能力和治理技术的现代化水平与其获取知识的水平、汲取知识的能力息息相关。在基层，信息的获取与处理、知识的总结与上传往往依赖于诸多乡土化、经验化的策略与方法。在现代技术覆盖范围之外仍存在大量有待挖掘和激活的信息与知识。这些都需要深耕基层的乡土干部在日常治理实践中进行知识与经验的总结，无法以技术替代。例如，在工作实践中如何快速对接群众、如何抓取现场问题的关键等，都属于经验性知识。随着基层干部队伍日趋年轻化且流动性增强，具备丰富经验的“老乡土”型基层干部日益离散和缺失。然而，T镇管理处的创新实践却把握住了乡土知识获取的核心要素，主要体现为以下几个方面：一是整合本土干部资源，即形成具有区域性、地方性特征的基层干部凝聚合力，并以管理处作为承载乡土干部的平台；二是汇集村庄信息，即通过以包联村的形式推动管理处干部下沉至责任村庄，使其深入一线，全面掌握各村的村情民情，并以管理处作为治理信息的重要流通节点；三是把握治理时空要素，即以管理处联村体系为基础，以联村干部所构建的农村交往网络为依托，形成持续有效的互动机制，通过在地化的信息处理，不断汇集信息，织密支撑知识形成的信息网络。
汇集、储存、处理好信息是政府部门提升信息技术能力的应有之义。建立知识库，做好信息的分层分类与知识创新整合是现代政府提升治理水平的必然选择。但是，如何进行知识管理、如何推动组织成员做好知识管理仍是当前公共部门面临的两大难题[20]。T镇的优势在于，其在基层信息的交互和知识的转化过程中，以管理处为信息储存站和知识加工站。面对基层社会信息来源复杂多样、问题本土化与风险化特征突出的现实，T镇以管理处的机制作用来持续收集、汇总和转化治理信息；同样，在信息处理的链条末端，以管理处为枢纽进行在地化信息整合和知识总结，以此实现经验性知识的搜寻、转化和初步管理。管理处将丰富的一手资料和整合后的知识传递到乡镇层面，为乡镇党委领导班子的决策提供了重要依据，为乡镇政府专心科层、提升效率提供了助力，也为镇村剥离、形成磁性互动治理格局创造了可能。因此，这一过程具有服务领导决策、服务科层体系的综合作用，乡镇领导和科层部门可以根据工作所需提取相应的基层治理经验与知识。
2. 问题纾解，直面群众需求
纾解群众难题、走向社区服务是管理处“对下”逻辑的体现。相较于村社层面，管理处掌握着较多行政工作信息，熟悉行政事务流程，能够准确领会上级会议精神和政策导向。相较于乡镇政府，管理处又更加了解村社的治理实情。因此，管理处逐渐形成了兼顾两个层面的信息优势，即能够同时领会上下两方面的意图与需求。这也决定了管理处处于“居间”地位，能够充分关照不同层面诉求，兼顾事理、法理和情理，较为稳妥地化解滋生于本土的社会问题。
同时，管理处可以依托信息优势和化解能力协调好群众，完成好上级下达的各项整改任务，即代表政府面向群众开展工作。以“三改一拆”③工作为例，在涉及群众利益的危旧房拆除工作中，平衡群众利益诉求和做好思想动员尤为困难。但浙江T镇的“改拆”实践表明，管理处干部在把握政策标准和民情民意的基础上可以实现关键平衡——一方面依据标准指导村民原拆原建，保障其原有建筑面积不减损；另一方面根据村情采取差异化推进策略，对动员顺利的村庄实施一次性大面积拆除以快速完成行政任务，对村情复杂或集体行动能力弱的村庄则采取逐个攻坚的渐进式拆除办法。这种工作方法既呼应了行政执行的刚性要求，又展现了策略运用的灵活性，其根源在于管理处干部对村社信息的精准掌握与动态整合，最终达成行政任务与策略要求并重的治理智慧。此外，在回应上级、交代整改进度时，管理处亦能采取灵活手段增强政策的执行弹性，利用科层体制与村社实情之间的信息差，在上层体制刚性与下层治理复杂性之间寻求平衡。由此可见，管理处“对下”做好工作的主要优势就是，充分利用本地化条件就地化解矛盾，妥善处理容易激发群众矛盾的事件，最大限度规避治理风险。
（三）互动情境下的作用过程
管理处行为具有以信息交互为核心的策略性特征，在信息的处理、整合和传递过程中，尽可能创造出弹性空间作为其行动的时空范畴[21]。在信息交互过程中，其行为有对上、对中、对下的三维互动机制。在立体的互动机制中，管理处一定程度上扮演着代理人的角色，即基于上层维度，管理处是乡镇代理人，基于下层维度，管理处又是群众信任的委托人。
在前一维度中，政府以寻求代理人的现实需求使管理处成为深嵌镇村之间的中间架构，以管理处组织为基础，利用多元主体的参与、村庄社会的吸纳和本土资源的汲取塑造了基于本土信任的关系网络，发挥着信息传导和政社沟通的功能；在后一视角中，基层社会自我管理、基层矛盾调解、群众意见反馈的多元需求，亦促成了一种“委托—代理”关系，即呈现为由乡土精英和本地人才组成的管理组织。作为一种非正式的组织，管理处行使和发挥着统筹协调的治理职责和管理功能，包括将信息予以整合、弹性处理、适应性反馈等，以达到对基层社会的有效治理。因此，管理处机制本质上是一种建立在信任基础上的沟通协调机制。
从具体过程来看，管理处在与上级互动时，基于组织功能创造工作弹性，以承载行政指令的刚性要求；将上级的行政指令信息进行经验化处理，以村庄足以应对的强度将各项任务下沉实施；同时，将行政指令中无法被消解的刚性部分暂时搁置，并通过策略沟通向上反馈。在此过程中，管理处完成的是一种自上而下的指令型信息传导，伴随行政指令信息一同传导的还包括上级部门下发的行政责任与政治压力。此时，管理处需要以技术化的方式增强任务的可操作性和实施过程的创新性，从而推动部门任务在基层的落实。
在管理处自身所处的层级当中，其核心任务是促进工作弹性的充分扩张。具体而言，管理处通过信息储存、转化和停留，创造出时间与空间的弹性；通过不断加强对往来信息的处置调配能力，实现经验与知识的双向转化，再以柔性技术的手段加以操作，使得“镇—村”互动关系显著增强。在这一过程中，管理处通过自我发展、增强组织性能及整合资源能力，扩展了沟通机制当中的问题兼容性。
管理处在与下级互动时，其首要职能是承接并过滤那些直接涌向政府体制的社会问题与群众难题，凭借其公共性和本土性身份将一部分问题直接化解。另外，面对无法有效纾解的政策不适应问题和基层顽疾，管理处则通过相对专业的咨会方式，向上传递至条线部门或乡镇党委政府。这一过程是一种自下而上的信息传递，通过专业性、可操作化的方式明确、强化并提升问题的指向性与价值性，有助于基层社会问题的精准上传和快速化解（见图1）。
四、管理处柔性再造的实质：以机制创新拓展柔性价值
基于对管理处结构的沟通功能与互动过程研究，笔者对其治理价值形成如下认识。在管理处的互动功能中，柔性价值随着机制构建逐渐生成并不断丰富，并且这种柔性在管理处有效互动的过程中呈现向外辐射和向上扩张的显著趋势。在柔性价值构建的基础上，通过柔性治理功能的提升和治理机制的不断完善，逐步形成了基层治理中共建共治共享的良好格局[22]。
管理处实施的柔性机制创新实践推动了基层治理效能的适应性提升与可持续发展，其内在机理值得进一步深入探讨。首先，柔性扩张的发生契机源于乡镇政府基于治理困境对既有架构的改良，是基层治理主体应对不断下沉的行政压力做出的适应性回应。在这一过程中，逐渐催生了一个具有强沟通特性的互动模型，并使其充分融入基层治理体系中。其次，这一机制的融入带来了一种新的柔性价值生发逻辑，其本质是以调和基层资源矛盾、弥补治理关系现实需求为导向，借助在地化资源汲取与整合优势，通过技术化、策略化操作最终形成。值得注意的是，在柔性价值的生成与扩张过程中，充分利用了基层的丰富治理资源，调动了基层内生的治理秩序与关系网络，从而构建起稳定且持续有效的互动链条。治理柔性价值的持续再造，核心在于多元信息的高效传递和不同层级的有效沟通，而这种互动又建立在上下层级间信任关系的良性循环之上[23]。乡镇管理处运用的治理技巧、政策执行的策略都是这一信任关系中多元主体有效沟通的体现，展现了机制柔性对提升基层社会适应性的强大动能。
（一）以结构制造柔性
在管理处结构搭建的过程中，隐含着信任关系的构建逻辑。在国家与社会关系中，治理的合法性与权威源于群众的信任，基层社会借此为国家治理提供源源不断的知识和信息资源。然而，当行政化趋势过甚或行政干预手段影响基层治理秩序的时候，就可能出现治理资源上传过程中的结构断裂。管理处结构的搭建，尤其注重对于本土资源的开发与利用，以及以本土基层干部为政社联络的主体和纽带。本土干部对基层的保护意识使他们自觉站在村社群众一边，原有的干群信任关系因而被进一步巩固。管理处干部成为合格称职且内生稳定的“乡镇代理人”。进一步看，这种信任关系又激活了代理关系，使得村社与政府进行良性对话成为可能。因此，在结构的上下交互过程中，以管理处为沟通桥梁，以基层治理环境中的信任为润滑剂，为柔性互动机制的生长和发展奠定了基础。
此外，管理处的结构并非一成不变。从浙江的实践来看，管理处的结构设置和职责赋权均可以根据中心工作的不同进行阶段性扩展或收缩调整。相较于乡镇党委政府体制的正式性与确定性，乡镇管理处的结构更为灵活多变，从而使其具备扩张延展性、动态调整性和阶段变更性等特点，这些特点反馈在互动机制中便体现为弹性与创新性。因此，管理处的结构本身成为制造柔性的重要空间。
（二）以过程强化柔性
管理处的机制作用还突出表现为一种过程性，即在结构互动中创造和扩展柔性。这意味着，管理处在为上下层级提供现实服务的同时，其拓展柔性的意义更为深远——在实现基层治理效能的过程中，上传下达的沟通职能是核心要义，而与之关联的上下游环节同步发生的柔性变化，正是其过程性功能的体现。管理处虽处于村庄之上，但也深嵌于乡土社会的关系之中，展现出显著的资源汲取与联系能力。在与村庄的联系环节中，它主要发挥的是一种以情感为导向的治理功能，强化的是基于感情的互动交流和私人化、拟亲化的关系建构，从而增强基层治理工作的温度与柔性。这种融入日常的情感化交流方式，不仅有助于在行政指令要求下有效完成任务，更重要的是通过基层机制提升了动员能力。
此外，管理处以柔性方式提升基层“动员—响应”能力，有助于增强镇村互动的默契程度，降低治理联系中的沟通成本[24]。镇村互动的默契在现实中体现为一种行动上的协调配合，有利于减轻基层工作负担、减少科层运转中的空转和内耗。在这一过程中，默契转化为镇与村对于集体行动的认同，包括情感认同、规则认同和治理认同，进一步凸显了管理处对上游治理环节的柔性作用。由此可见，管理处结构的柔性互动机制在运行过程中具有显著的柔性扩展效应，其柔性扩展过程以情感动员为核心，持续凝聚基层治理的集体共识，培育并塑造柔性治理资源与治理环境。
（三）以策略丰富柔性
管理处直观的柔性价值还在于其手段的策略性。就层级间的互动沟通机制而言，策略性既表现为管理处策略性地执行刚性任务指令、回应和反馈上级整改要求，也体现在其经验化地处理群众工作、回应群众诉求。这种策略性的工作思维可以被视作以柔性手段增强群众对基层工作的共通性和对基层干部的同理心，进而强化社会集体内部以及社会对公共部门的认同，提升政策意志与工作方式的被认可度，体现的是情理重于法理的逻辑。
进一步看，这种策略性处理问题的能力实际上体现的是基层社会的包容性与适应性。无论是来自外部行政刚性的冲击，还是基层社会内部关系的僵化与对抗，都不利于基层社会的有效治理，甚至可能超出基层社会的承受范围。因此，基层社会往往自觉形成一套治理保护的逻辑，即通过充分发挥非正式的柔性治理手段，来应对自不同方面的冲突与压力，最大程度地化解外部的刚性影响。使所有冲击都处于基层社会可承受的范围之内，这种基于适应性调整的自我保护逻辑会不断催生出各种灵活的、迂回的工作思维和方法。其核心原则就是对“中间人”“中间关系”“中间结构”的合理利用。因此，以策略性方法化解基层难题，实则是对基层社会中的各种间接关系的再造与利用，从而使柔性关系得以不断丰富。通过对各类间接关系的运用，纾解基层的事务压力和治理难题，既展现出群众工作的变通，也体现出基层工作的温情。这种柔性方法既拓展出丰富的基层工作智慧，也激发了基层社会在自我服务、自我化解方面的创新活力。
五、结语
从形式上看，乡镇管理处的多项功能与城市社区具有一定相似性。然而，在城市治理面临制度化、体系化重构的当下，农村社区也应思考自身治理困境下的有效互动治理思路。当前，“国家治理体系和治理能力现代化离不开社区传播与沟通体系的现代化”[25]，乡镇管理处的改良与结构优化正是提升基层治理信息沟通水平的重要举措。在中、东部地区一些科层任务过重、规模较大、体系庞杂的乡镇中，治理能力现代化水平提升面临难题，治理实践逐渐陷入脱离具体情境的困境，其中就包括因治理结构断裂而导致的互动失效。因此，建立一种具备经验化、在地化、简约化特征的非正式中间层级尤为必要，以此实现镇与村的上下并行和有效互动，取得良好的沟通效果[26]。管理处的设定在“三定”方案④之外，其存在的时空与形式灵活多变，使用自主权在于乡镇。由于这一镇村中间架构的意义会随着治理需要被赋予更多价值内涵，因此，其本质上是一种非正式的协调机制，核心优势在于可塑性与创新性。在不同的治理阶段，管理处的职责与功能都可以被改造和调整，乡镇可根据治理需求对其赋权和收权。当治理阶段和治理任务需要发挥基层能动性与积极性时，可加大赋权力度；反之，收缩权限。这种权限赋予与收缩的动态调整，为乡镇运用管理处机制处理治理事务提供了更大的弹性与空间。
从柔性再造角度看，管理处的模式为培育柔性与制造柔性提供了良好范例，其互动功能与治理作用彰显出一种柔性价值关怀。对管理处的柔性机制进行解析，正是对基层治理现代化关切的体现。从基层治理困境的现实张力来看，镇村之间、政社之间需设计一种更具韧性与弹性、更加简约和非正式的基层组织，以发挥更加丰富的机制性作用。管理处作为一种“镇—村”“政—社”之间的中间架构，其拓展与收缩、设置与取消，均取决于基层乡镇的创制自由，这正满足了基层治理的简约自主和柔性扩张的需求。其长期稳定地发挥信息交互与政社沟通功能，能切实提升基层治理能力与水平，促进基层治理能力现代化。事实上，柔性治理的核心在于有效回应人民群众的诉求，坚持以人民为中心的治理理念。习近平指出，“办好农村的事，实现乡村振兴，关键在党”[27]。“党员干部特别是领导干部要牢固树立群众观点，贯彻党的群众路线，多到基层、多接地气。”[28]乡镇管理处扎根乡土社会，深植群众情感联结网络，实时掌握村情民意，既是基层政府获取治理信息与群众关切的重要渠道，也体现了党领导下基层体制机制变革对基层社会需求的关怀与回应。由此可见，积极汲取村庄社会的柔性资源，动员群众积极参与基层治理，系统性构建以回应人民群众诉求为导向的基层工作机制，是推动基层治理走向现代化的重要路径。
注释：
① 该事例是笔者于2024年11月在陕西省Y市调研时发现的一个问责案例，具体问责原因是“借用村集体资金垫付公共建设费用超出规定时限7日”。这一行为在后来审查时被上级发现并追责，给予村会计杨某“党内警告”处分一次。
② 案例中涉及的村庄名称均已作拟名化处理。
③“三改一拆”由浙江省政府发起，自2013-2015年在全省深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑行动。目前，T镇“三改一拆”工作主要聚焦于动态监测和整改村民危房旧房。
④ “三定”方案是指“定职能、定机构、定编制”，旨在规范各级机构的职能配置、内设机构和人员编制，具体可参见中共中央办公厅《“三定”规定制定和实施办法》。
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[28] 中共中央国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见[N].人民日报,2023-02-14.
原文引用：张玺语.柔性再造：乡镇管理处制度建设中的互动治理机制——以浙江省J市T镇管理处为例[J].决策与信息,2026,(1):67-77
来源：《决策与信息》2026年第1期
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国共产党基层党建百年经验研究”（21JZD007），项目负责人：郝宇青
作者：张玺语，男，陕西榆林人，华东师范大学马克思主义学院博士研究生。
作者简介
杨嵘均，法学博士，华东师范大学马克思主义学院教授、博士生导师；
盛知恒，华东政法大学政府管理学院博士研究生。
摘 要
进一步全面深化改革、推进中国式现代化，不仅要明确以坚持中国共产党为领导的核心规定、以坚持马克思主义为指导的理论规定、以人民为中心的价值规定，而且要在坚持和贯彻进一步全面深化改革的价值导向、领导方向和理论指导的前提下，处理好进一步全面深化改革的各项关系，学会运用批判性思维处理好破与立的关系，运用辩证性思维处理好理论与实践的关系，运用历史性思维处理好过去、现在和未来的关系，并进一步厘清全面深化改革必须遵循的现代性原则。而处理好上述各项关系以及厘清要遵循的现代性原则，就必须毫不动摇地坚持和贯彻党的思想路线，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。
党的二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），强调“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，“确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展”。同时指出：“‘十五五’时期经济社会发展必须遵循以下原则，坚持党的全面领导，坚持人民至上，坚持高质量发展，坚持全面深化改革，坚持有效市场和有为政府相结合，坚持统筹发展和安全。”为此，我们必须牢牢扭住进一步全面深化改革的现代性方向规定，遵循世界历史现代化发展的一般规律，毫不动摇地坚持“解放思想，实事求是，与时俱进，求真务实”的党的思想路线的内在要求，处理好破与立、理论与实践以及过去、现在和未来的关系，为中国式现代化开辟前进道路。
一、全面深化改革的现代性方向规定
根据历史唯物主义的基本规律，进一步全面深化改革必须在符合世界历史现代化发展基本规律的基础上，审慎思考全面深化改革的现代性方向规定，确保进一步全面深化改革的具体措施符合中国社会的历史和现实的客观实际。客观全面地研判自1840年以来的中国社会发展以及世界历史现代化进程的利弊得失，目的在于为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供历史镜鉴与方法论的遵循，将制度、理论以及价值的现代性规定贯穿在全面深化改革进程之中。
（一）进一步全面深化政党制度的现代性规定
在进一步全面深化改革的体制机制革新中，一个重要的方面就是政党制度革新。政党制度必须符合现代化发展要求而与时俱进，这不仅是改革的内容，也是保证改革顺利进行的重要保障。这是因为改革开放的事业本身就是现代化的事业，作为其领导力量的中国共产党，其本身必须遵循政党制度的现代性规定。
一方面，政党内部需要富有组织性和纪律性。现代化的政党要注重组织的高效运转和权力的有序运行，而政党组织结构的科学性则直接影响着政党的执政能力。如果一个政党只是高效运转，但其权力不受约束和监督，出现职权滥用、权力失序和政治腐败等现象，那么一定会进一步诱发党政危机。因而，必须加强组织纪律建设，明确权力运行的界限；完善监督体制机制，防止权力的滥用，消除权力的异化。涣散且无纪律性的政党无法高效运转，无法调动组织改革的强大力量。只有组织严密、纪律严明的政党，才能够充分发挥出强大的治国理政的能力。这种执政能力，能够在面临巨大风险挑战时稳住阵脚，及时反省思想和工作上的错误，及时将否定因素转化为肯定因素，推进改革开放工作始终沿着现代性的方向开展。因而，在推进中国式现代化的进程中，执政党的组织是否严密、纪律是否严明，直接关系到进一步全面深化改革的成败。正如习近平总书记强调的：“健全上下贯通、执行有力的组织体系。……党的中央组织、地方组织、基层组织都必须坚强有力、顺畅运转。”
另一方面，政党对外应富有开放性和包容性。现代性政党制度内在的民主精神，不仅体现在组织构成和权力运行上，而且更显性地体现在协商民主之中。改革开放需要符合公众诉求，执政党在改革开放进程中要汇聚民智，汇集群力，拓宽民意反映渠道，形成推动改革开放良性发展的“智库”，并在此基础上反复调整完善，推动改革纵深发展。不仅如此，改革开放是全面而深刻的社会变革，需要亿万中国人民共同参与。因而，在实践层面，执政党与其他政党、社会团体或者社会组织应展开亲密合作，形成系统的合作机制，整合资源，形成改革合力，为实现改革目标而实干笃行。
推动政党制度现代化是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要任务。从本质上看，政党现代化的过程实际上就是政党为寻求更高的执政合法性和执政科学性而对自身进行改革和调整的过程。当前，中国发展处于重要的关键时期，国内形势和国际局势复杂而又多变，需要在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的实践中调整和改进政党制度，遵循政党制度现代化规定，在不断提高治国理政水平的基础上避免重大失误，在探索进一步全面深化改革、推进中国式现代化实践中应对未知的风险挑战，在保障改革开放稳步前进的前提下持续推动中国特色社会主义事业向前发展。
（二）进一步全面深化改革理论的现代性规定
进一步全面深化改革、推进中国式现代化，必须要坚持马克思主义的指导地位，运用马克思主义的观点、立场和思维方式去分析和看待社会发展问题，并熟练掌握马克思主义的方法论去解决改革难题，对社会现存的体制机制进行多维度、深层次的变革。
马克思主义理论是具有极强生命力的科学理论。中国革命、建设和改革的成功实践充分证明了马克思主义理论是科学的现代化理论，它不仅抓住了客观事物的本质联系，还在历史领域把握了人类社会历史发展的必然规律。历史地看，在马克思主义理论的指导下，中国共产党带领中华民族和中国人民在半殖民地半封建社会中艰辛寻求出一条救亡图存的道路；在一穷二白的新中国艰难探寻出社会主义革命和建设的伟大成就；在改革开放时期主动追赶时代浪潮，大力发展经济，为实现中国式现代化开拓了前行的道路。同时，在这一过程中，中国共产党人创造性地将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，逐渐形成了中国特色社会主义理论体系，这是对马克思主义理论的继承和发展。
当前，进一步全面深化改革、推进中国式现代化，需要运用系统的观点、发展的观点以及矛盾分析法去看待问题、解决问题。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）多处提及“系统”一词，强调运用系统思维看待实际工作。这表明党中央深刻认识到：改革开放是一项牵一发而动全身的系统工程，需要运用系统观点看待改革开放实践中整体和部分的关系、集体和个体的关系、中央和地方的关系。与此同时，我们需要明白：改革开放事业不是一帆风顺的，暂时的挫折和失败是成功的垫脚石，我们既不能盲目自大，也不能妄自菲薄；既不应该随意唱高调，也不应该急于求成。我们需要时刻警醒，具有忧患意识，珍惜现在的改革成果，面对改革开放过程中出现的弊端与不足，既不悲天悯人，也不漠然置之，而要根据实际脚踏实地解决难题，继续为推进改革开放取得更大成效而努力奋斗。不仅如此，我们还需要运用矛盾分析法解决问题。事物作为矛盾的集合体，其发展的内在张力通过矛盾爆发凸显。在改革开放过程中，我们要善于运用马克思主义矛盾分析方法，及时发现改革过程中出现的各种问题，尤其要注意社会矛盾的爆发，及时果断处理，排除万难，确保改革开放事业顺利开展。
（三）进一步全面深化改革的现代性价值规定
价值规定在未来的各项制度设计中起着重要的价值导向作用，它为进一步全面深化改革提供正确的价值指引。从理论上来说，现代国家的制度设计是人主观能动性的结果，也必然要体现人的主体性。为此，进一步全面深化改革，必须始终站稳以人民为主体的政治立场，因而其现代性的价值规定理应是“以人民为中心”。这是因为坚持以人民为中心是坚持历史唯物主义的必然要求。在《神圣家族》中，马克思和恩格斯指出：“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”同理，在中国式现代化的历史进程中，实现中国式现代化显然是亿万中国人民的共同事业，所以人民群众必须是进一步全面深化改革所依靠的主体力量。因而，在实践层面，我们必须清楚地看到，坚持以人民为中心是中国共产党领导改革实践的内在规定。中国共产党始终站在最广大人民的立场上，将人民群众作为革命、建设、改革的动力和依靠力量。只有做到一切为了人民，进一步全面深化改革才能得到人民的理解、支持和拥护。也就是说，进一步全面深化改革是为了人民，为了全体人民的共同富裕和美好生活，而不是为了改革而改革，因而要特别重视其价值导向。
更为重要的是，作为社会主义国家，我国所进行的中国特色社会主义现代化建设，强调人民群众在改革开放进程中的主体地位，这是由我国的国家性质决定的。《决定》明确了进一步全面深化改革的六条原则，其中就指出要贯彻“坚持以人民为中心，尊重人民主体地位和首创精神，人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”的原则，《建议》更是把“坚持人民至上”作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的总体原则。由此可见，进一步全面深化改革的价值规定和马克思主义的终极目标是一致的。《建议》将“进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高”作为“十五五”时期经济社会发展的主要目标。这与马克思所追求的人类终极价值——实现人的自由而全面的发展是贯通一致的。只有充分发挥人民群众的历史主体力量，进一步全面深化改革，才能形成强大的合力和凝聚力，中华民族伟大复兴以及中国式现代化的未来发展才具有坚实的根基。只有始终为人民群众谋幸福、谋发展，始终聚焦人民群众最关心和最需要解决的民生问题，才能推动就业、医疗、教育和社会保障等方面的体制机制不断优化，把“一切为了人民”的价值内涵贯穿于进一步全面深化改革的各项举措当中。
总之，40多年来，虽然中国改革开放的步伐从未停止，但是我们仍要清醒地看到：时代仍在飞速发展变化，我们的发展水平与发达国家依旧存在差距；要赶上时代的步伐，就必须坚定不移地扭住进一步全面深化改革的现代性方向规定，完善政党制度的现代化改革，创新进一步深化改革的现代化理论，坚持人民主体性的现代性价值规定，力争实现改革实践的实然和应然的统一。
二、全面深化改革需要处理好的关系及其现代性原则
在新的历史时期，面对严峻而复杂的国际国内形势，进一步全面深化改革、推进中国式现代化，不仅需要运用马克思主义理论去指导实践，而且还需要将马克思主义理论和中国的具体国情结合起来，辩证地看待社会发展进程中所出现的问题，既需要处理好全面深化改革过程中破与立的关系、理论与实践的关系以及过去、现在和未来的关系，也要清晰地处理好这些重大关系所必须遵循的现代性原则。
（一）处理好破与立的关系及其原则
进一步全面深化改革、推进中国式现代化，需要运用辩证思维看待破和立的关系，恰当地运用好破与立之对立统一的实践方法。这既是一个认识论问题，也是一个方法论问题。
“破”就是否定不符合生产力发展要求的生产关系以及不适应经济基础的上层建筑。解放思想是改革开放的先声，改革开放就是从打破“教条式的理论禁锢”开始的。首先在主观上，我们需要解放思想，破除陈旧的思想和错误的观念，只有在主观上解开惯性的思维束缚，才能摆脱传统的发展路径依赖。同时，我们必须清楚地认识到：否定的因素中也包含着肯定的因素，万万不可“一刀切”地全盘推翻原有体制机制。当前，我们必须要根据新的时代条件和社会变化的实际去突破陈旧经验的桎梏，贯彻新发展理念，以经济体制改革为牵引，突破传统经济增长方式和传统生产力发展路径，破“先污染、后治理”的老路，走“绿水青山就是金山银山”的可持续发展之路；破除城乡二元结构，推进城乡融合发展；加大供给侧结构性改革，打破陈旧利益关系的窠臼，调整产业结构，突破旧的体制机制的弊端，把不符合当下发展要求的部分剔除，构建新发展格局，为新生的制度设计开辟空间。
“立”就要创新全面深化改革的发展理念，支撑全面深化改革的发展实际，将创新理念运用到改革实践中去，构建与时俱进的体制机制，推动改革实践创新，推进国家治理体系和治理能力现代化。一方面，在实践基础上进行理论创新，即立足中国特色社会主义的伟大实践，运用马克思主义的立场、观点和方法，进行新时代的理论探索和理论创造，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供新的理论指导；另一方面，在理论指导下进行改革实践创新，即将中国特色社会主义理论运用到中国特色社会主义建设实践之中，指导进一步全面深化改革，实现中国式现代化。
进一步全面深化改革、推进中国式现代化要坚持“破立并举、先立后破”的原则。当前，我们必须清楚地认识到改革开放以来已经取得成效的制度性成果，万万不可全盘否定。目前，我国正处于实现第一个百年奋斗目标，正在向着第二个百年奋斗目标继续前进的关键的历史交汇点。在这一关键的历史交汇点上，我们不仅需要循序渐进推动改革开放的步伐，也需要正视社会发展进程中累积起来的现代性难题，通过“先立后破”的方式实现新旧制度的破立转换，留足及时调整全面深化改革具体措施实施的缓冲时间。如果一开始就用最为激烈的形式，完全摒弃原有的体制机制，很容易引起“制度真空”，出现体制机制漏洞。因此，我们必须在现有的社会制度框架下去解决新生的社会问题，完善国家治理体系，构建新的体制机制；必须在原有体制机制的基础上去改革不再适应生产力和生产关系发展要求的部分，使之再次适应社会发展要求，如此不断调整优化才能够稳稳当当完成全面深化改革这项巨大工程。
（二）处理好理论与实践的关系及其原则
改革开放是一个理论与实践相结合的动态发展过程，需要处理好理论和实践的关系。辩证唯物主义认识论强调理论来源于实践并指导实践，实践检验理论，理论与实践是具体的历史的统一。一方面，理论来源于实践，进一步全面深化改革、推进中国式现代化需要做好理论准备工作，立足实际做好调查和研究。要想搞清楚社会体制机制“哪个地方有问题”，就需要在实践中去研究社会发展的客观实际。关于认识的来源，早在《反对本本主义》中，毛泽东就提出“没有调查，没有发言权”，只有在实践中调查才能得知事情的全貌。在《实践论》中，他又强调：只有从实践中才能获得“知”，实践是获得“知”的途径，“知”来源于“行”。
另一方面，理论指导实践，改革发展需要理论指导实际工作，推动改革实践顺利开展。理论的形成是认识深化运动的结果。只有在“实践—认识—再实践—再认识”的循环往复中，才会形成对客观事物真理性的认识，形成全面科学的理论。认识的深化运动是从感觉具体到思维抽象，再从思维抽象到思维具体的过程。就此而言，进一步全面深化改革、推进中国式现代化需要进一步明确“哪个地方需要改”，这就要理性分析之前改革现实中存在的问题，形成对未来改革的完整而系统的认识。辩证唯物主义认识论认为，从实践到认识的过程，包括感性和理性两个重要阶段。在这里，感性认识不是一次跳跃到理性认识的，而是需要对感性材料进行反复加工，在人脑中经过概念、判断和推理，才能形成合乎客观事物本身的认识。但是，在感性认识到理性认识的阶段，往往容易受到外在固化的社会关系的影响；为了服从外在的体系，主观思想往往容易受制于利益关系的藩篱，而失去对客观事物的理性判断。在实践中，其具体表现为形式主义和官僚主义。为此，我们需要立足实践，去发现了解改革过程中存在的问题，通过系统分析，找到问题关节点，形成解决问题的思路，为改革实践做好思想准备和理论支撑。
总之，中国共产党人始终能够根据改革发展实际，在实践中汲取错误教训，积累成功经验，检验理论的真理性，不断完善中国特色社会主义理论体系，推进21世纪马克思主义中国化时代化。同时，理论科学不科学就看人民群众信服不信服。正如马克思所说：“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”不仅如此，理论在表现形式上也需要大众化，具有亲和力，通过人民群众可接受的形式呈现出来，不然就会造成理论的曲高和寡以及实践的茫然无力、手足无措。
（三）处理好过去、现在和未来的关系及其原则
事实上，我们从未停下对历史的思考，也从未停止对历史真知灼见的追寻。在面对历史时，那种仅凭着一种感性直觉认同他者叙述的历史，必然会陷入空洞的谬误；而不加批判地接受历史的他者叙述，也必然会陷入经验主义的泥潭而无从认清历史的真相。换句话说，对待历史的态度，对于进一步全面深化改革十分重要。具体而言，我们需要运用历史眼光看待改革开放的全过程，回顾过去，立足当下，眺望未来。今天，站在“两个一百年”的历史交汇点和时空坐标轴上，我们必须理性审视来时路，脚踏实地走好当下路，昂首挺胸走好未来路。
回顾过去，我们需要在历史实践中汲取改革开放的经验教训。为什么要回顾过去？如果忽视过去改革工作中出现的问题，那么历史中的流弊会裹挟崭新的外衣卷土重来，以一种遮掩的形式现实化损害改革发展成果。改革成功是具体的、历史的、有条件的，不能将过去取得成果的改革措施盲目地照搬，也不能因一时受挫完全否定之前的措施。如果这样，那么我们必然会犯刻舟求剑之错。也就是说，进一步全面深化改革、推进中国式现代化要考虑具体国情，在现代化这条路上，没有现存的模式能够去效仿。我们应当回顾改革开放以来所走过的艰辛道路，正视踩过的“泥泞”和穿越的“荆棘”，客观分析过去取得成功的原因，汲取改革失利的教训。事实上，不同的历史时期，我国面临的国际国内环境是不断变化的。在不同条件的变换中，改革必然具有阶段性的特征，因而绝不能不考虑社会历史条件，照搬过去的发展经验；绝不能因看到其他地区取得了改革成效就争相效仿，盲目追求改革业绩。这里，必须强调：改革成功或者失败的承担者，不仅仅是改革的决策者和执行者，更是整个民族和国家，是中华民族的子孙后代。就此而言，我们必须回顾历史、正视历史，目的在于运用历史智慧走好当下的路和未来的路。
立足当下，需要在发展实际中研究新情况。当前，人类社会历史交往融合的趋势日益加深，人类社会发展面临着前所未有的风险挑战和一系列的社会发展难题。就此，我们需要及时和准确地判断形势，不断去发现当下改革进程中遇到的矛盾，因事而化、因时而进、因势而新，并逐一解决矛盾。一方面，进一步全面深化改革、推进中国式现代化是一项复杂的工程，不仅范围大、程度深、难度大，涉及经济、政治、文化、社会、生态等各个领域，而且实践中遇到的各种矛盾根深蒂固，其复杂性可以想见。另一方面，国际国内情况变化快速，但是改革成效不是一朝一夕就能够实现的，这就使得改革更加困难和复杂。虽然改革具有复杂性，但是可以充分发挥主观能动性，减轻改革发展阵痛；虽然社会历史受客观规律的制约，但是人作为历史主体在当下具有选择历史的机会和权利。因而，理性选择一定是建立在对当下实际的准确把握基础之上的，对于从来没有遇见过的、没有历史经验参考的问题和困难，我们必须解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实地去认真研究、去理性权衡、去谨慎抉择。每一种历史都是历史主体主动选择的结果，个人的选择决定人生，民族和国家的选择决定整个民族和国家乃至子孙后代的命运。今天，在重大的历史关键时期，中国共产党和中国人民作出了“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”的选择。对此，我们必须坚定地始终如一地走好中国特色社会主义现代化道路。
面向未来，我们需要把握世界发展趋势，紧跟时代潮流。时代性和开放性相互耦合，而未来所表征的是世界发展局势和时代发展趋势。这就需要我们对中国发展方向和道路作出准确的判断，不仅要将眼光聚焦于国内，同样需要放眼全球，在世界格局中洞察未来中国的发展机遇，审慎探寻中国式现代化的赋能路径。不同社会发展模式都具有可参考和可借鉴的部分，需包容地看待多元化现代化发展范式，学习借鉴其他国家的发展经验，撷取人类文明优秀成果，将世界其他国家现代化经验和我国特殊国情相弥合，而不能成井底之蛙，闭门造车。要想赶上时代潮流，必须使用好改革开放这个重要法宝，保持谦虚学习的态度，因时而变，因势而为。因而，从开放性维度横向考察和时代性角度纵向考察，面向未来不仅需要洞察整个世界的发展局势，而且还需要洞见当今时代的发展趋势。越是这个时候，越是急不得，越需要冷静思考过去的路、脚下的路和未来的路。
概括而言，进一步全面深化改革、推进中国式现代化，需要运用批判性思维处理破与立的关系，运用辩证思维对待理论与实践的关系，运用历史思维看待过去、现在和未来的关系，并在此基础上进一步遵循这些重大关系背后的现代性原则。当前，中国共产党正带领着中华民族和中国人民实事求是地考察中国社会发展特征，始终坚持党的思想路线，在实践中不断改进工作，解决矛盾，克服困难，完善和发展中国特色社会主义制度，使其不断适应新的社会发展需要。
三 进一步全面深化改革必须毫不动摇坚持党的思想路线
党的思想路线是认识世界和改造世界的重要方法。党的思想路线是一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理。《决定》明确改革工作必须贯彻执行党的思想路线，强调改革工作必须坚持运用好“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实”思想武器。实际上，“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实”就是党的思想路线的重要内容和内在要求。为此，在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的进程中，我们必须毫不动摇坚持党的思想路线，不断解决理论和实践之间的张力，创造主观与客观相结合的条件，做到理论与实践具体的历史的有条件的统一，努力把中国式现代化推向未来。
（一）党的思想路线的理论阐释
党的思想路线是马克思辩证唯物主义和历史唯物主义和中国具体实际相结合的重要理论成果，具有深刻的哲学基础。一方面，党的思想路线作为一种主观思维，其哲学依据是马克思辩证唯物主义认识论，其核心是认识和实践的辩证关系。思想路线是坚持辩证唯物主义认识论的思想路线。从思维和存在何者是本原的问题上看，主观认识来源于实践。唯物主义历来主张：“观念的东西不外是移入人的头脑并在人的头脑中改造过的物质的东西而已。”从思维和存在同一性的问题上看，实践检验主观认识。辩证唯物主义坚持可知论，即人的思维能够正确反映存在。但是，主观思维只能回归到客观实践中才能够被确证：“人应该在实践中证明自己思维的真理性，即自己思维的现实性和力量，自己思维的此岸性。”因而，辩证唯物主义认识论为党的思想路线提供了深刻的认识论依据和哲学基础。另一方面，从思想路线的内容来看，历史唯物主义也为党的思想路线提供了重要哲学基础。党的思想路线是认识和把握社会基本矛盾运动，跳出治乱兴衰历史周期率的思想策略，是对历史唯物主义的生动运用。历史唯物主义告诉我们，社会存在决定社会意识，社会意识反作用于社会存在。党的思想路线的要旨就是主观思想遵循客观事物的变化，这个“变”就是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动。而党的思想路线就是要求主观思维不拘泥于经验地把握好社会客观存在，发挥社会意识的能动作用，顺应历史发展潮流。这与历史唯物主义的基本要义是一致的。
辩证唯物论的知行统一观是党的思想路线的重要理论支撑。毛泽东从哲学层面对党的思想路线作出系统的理论的创新性阐释。在《实践论》中，他创造性地提出并论证了辩证唯物论的知行统一观，认为知源于行，行离不开知。用“知”去指导“行”，用“行”去检验“知”，这也就是知与行的辩证统一。“实事求是”是党的思想路线的精髓，其中“实事”是事物本质，“求”是实践的过程，“是”是实践的结果，事情的真相就是从实践中得来，并且在实践中加以检验。辩证唯物论的知行统一观强调在实践中主观与客观相结合，既强调实践是认识的前提，又重视理论与实践具体的历史的统一，这与“实事求是”的要义是完全一致的。中国共产党始终坚持辩证唯物主义认识路线，党的思想路线的运用是辩证唯物论的知行统一观在实际工作中的具体体现。因此，辩证唯物论的知行统一观为党的思想路线提供了重要的理论基础。
（二）毫不动摇坚持党的思想路线对于进一步全面深化改革的现实意义
在进一步全面深化改革、推进中国式现代化进程中，毫不动摇坚持党的思想路线，对于提高党应对复杂局面的判断能力、作出正确的决策能力和政策实施的执行能力，具有十分重要的现实意义。
毫不动摇坚持党的思想路线，有利于提高党在全面深化改革过程中的判断能力。正确的判断才能作出正确的决策，作出正确判断是改革过程中的重要环节。客观来看，进一步全面深化改革、推进中国式现代化所面临的国内外局势纷繁复杂，需要承受的压力也十分大。然而在主观上，由于受主观主义和官僚主义的影响，主观思想容易受政治斧钺的消磨和物质利益的阻挠，将真理抛掷脑后，站在历史错误的一边。在这样的主观和客观条件下，必须具有强大的政治判断力。而这种判断能力，必须建立在进一步全面深化改革、推进中国式现代化进程中客观关系之上。只有毫不动摇坚持党的思想路线，才能立足实际解放思想，与教条主义和经验主义做斗争；才能驱散主观主义的迷雾，找到社会弊病的关节点，抓住推动改革事业发展的“阿基米德支点”，作出对社会发展和改革的准确判断。因此，党的思想路线是提高党在新时代应对复杂局面的判断能力的思想武器。
毫不动摇坚持党的思想路线，有利于提高党在全面深化改革过程中的决策能力。进一步全面深化改革、推进中国式现代化，不仅要剔除陈旧体制机制弊病，还要创新社会体制机制，变革社会关系，需要作出符合社会发展需求的正确决策，选择符合实际的现实路径。在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的进程中，政策决策需要建立在理性思考的基础上，按照社会历史发展规律，实事求是地调整社会生产关系和上层建筑；依据改革变化实际，与时俱进地解决社会发展的新生问题；立足世界各国现代化进程的客观实际，理性看待中国式现代化的现实水平；站在最广大人民的立场上，既考虑到基层复杂多样的实际，也给足基层作出正确决策的制度弹性空间，求真务实地解决经济社会发展难题。党的思想路线是理性选择的思想基石，能够确保改革重大决策符合社会发展规律，适应社会发展实际，顺应时代潮流和人民需求，增强改革的科学性和可行性，进而降低改革的风险和阻力。因此，党的思想路线是提高党在新时代应对复杂局面的决策能力的思想武器。
毫不动摇坚持党的思想路线，有利于提高党在全面深化改革过程中的执行能力。政策措施和实际工作之间存在一种张力，而如何去看待和处理这种张力是进一步全面深化改革、推进中国式现代化实践能否成功的最直接的决定因素。当前，党的思想路线为改革实施环节提供了工作方法，指导人们将认识和掌握的客观规律运用到改革开放的实践之中，推动改革工作顺利开展。因此，党的思想路线是提高党在新时代应对复杂局面的执行能力的思想武器。
总而言之，党的思想路线不仅具有深刻的哲学基础，而且具有丰富的理论支撑；它不仅是进一步全面深化改革、推进中国式现代化必须坚持的重要思维方法和工作方法，也是提高党在复杂局势中理性思考、慎重判断、科学决策、高效执政等能力和水平的重要思维方法和工作方法。我们必须毫不动摇地坚持和贯彻。
结 语
面临激烈的国际竞争环境时，任何一个国家、任何一个民族，要想谋求发展，就必须积极主动地拥抱现代化的历史潮流、拥抱世界、拥抱现代性。当前，在进一步全面深化改革、推进中国式现代化以及开启“十五五”经济社会发展的新征程上，我们只有顺应现代化的历史潮流，迎浪而上，才能“在历史前进的逻辑中前进，在时代发展的潮流中发展”。如果忽视当今世界的现代化潮流，那么就只能悄无声息地被淹没在世界历史的现代化洪潮之中。有鉴于此，我们需要慎重思索的问题是：如何理性选择现代化实践路径，突破现代性困局，加快经济发展步伐，推进国家现代化进程。任何国家和民族都不可能回避这一问题。我们通过改革开放回答了这一时代问题，并且探索的步伐从未停止过。在推进中国式现代化的新的历史发展阶段，我们必须继续以现代性的视角看待社会发展现状，厘清进一步全面深化改革、推进中国式现代化必须遵循的现代性原则，明确其在价值、理论和核心这三个现代性方向的规定，处理好破与立、理论与实践以及过去、现在和未来的关系，不断调整和完善社会体制机制以适应现代化生产力发展要求，持之以恒地推进中国式现代化。在这一进程中，我们尤其是要运用好党的思想路线这一重要思想武器，一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理，做到解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实。唯有这样，我们才能占领高地，不被历史所淹没，不被时代所抛弃。
只有毫不动摇坚持用党的思想路线指导改革实践，我们党才能始终把握发展规律、掌握历史主动。只有充分发挥人民群众的力量，“十五五”时期经济社会发展才会顺畅前行。只有亿万中国人民团结起来、凝聚起来，达成共识，勇担使命，形成改革的巨大合力，中国式现代化道路才能走得好，走得稳，走得远。
